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El sistema de recursos propios. La problemática

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El sistema de recursos propios. La problemática
Presupuesto y Gasto Público 52/2008: 157-172
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
El sistema de recursos propios. La problemática
de la compensación británica
ANA DE LA FUENTE SANTORCUATO
Representación Permanente de España ante la Unión Europea
Recibido: Diciembre 2007
Aceptado: Enero 2008
Resumen
El sistema de financiación del presupuesto de la UE ha experimentado diversas modificaciones a lo largo del tiempo
pero cada vez más los cambios consisten en medidas específicas destinadas a corregir saldos netos presupuestarios
considerados excesivos. El principio del «justo retorno» se ha instalado en el centro del debate. Este artículo hace un
breve repaso cronológico deteniéndose en la última reforma, con una descripción de las posiciones defendidas por
los distintos actores del debate y una valoración del acuerdo finalmente adoptado en diciembre 2005. La compensa­
ción británica recibe particular atención.
Palabras clave: Recursos propios, recursos propios tradicionales, recurso IVA, recurso RNB, compensación britá­
nica, perspectivas financieras, marco financiero plurianual.
Clasificación JEL: H20.
Abstract
The financing of the EU budget has experienced several changes over time, increasingly these consist of specific
measures designed to correct net budgetary balances which are considered excessive. The principle of «juste retour»
has been installed at the heart of the debate. This article gives a brief chronological overview of the EU financing
system, analyses the latest reforms, describing the positions of the different players and makes an assessment of the
agreement finally adopted in December 2005. The UK rebate receives particular attention.
1.
Breve referencia histórica
El presupuesto de la Unión Europea cuenta en la actualidad con tres fuentes de finan­
ciación: los recursos propios tradicionales (derechos de aduana y exacciones agrarias funda­
mentalmente), el recurso sobre la base del IVA (o recurso IVA) y el recurso basado en la
Renta Nacional Bruta (RNB). La participación de estos ingresos en el presupuesto ha ido va­
riando a lo largo del tiempo, como se observa en el Gráfico 1, siendo en la actualidad el re­
curso RNB el que determina, en mayor medida, la contribución de los Estados al presupuesto
comunitario.
158
Ana de la Fuente Santorcuato
Gráfico 1.
Evolución de la participación de los distintos recursos propios en el total
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1980
1995
RPT
Recurso IVA
2006
Recurso RNB
El sistema cuenta además con un mecanismo de corrección de los desequilibrios presu­
puestarios de Reino Unido, y otras medidas específicas para algunos Estados miembros.
El total de recursos del presupuesto, o lo que es lo mismo el tamaño del presupuesto,
está sujeto a un techo, que en la actualidad se sitúa en el 1,24% de la RNB comunitaria.
Desde su instauración en 1970, el sistema de recursos propios, es decir, recursos sobre
los que los Estados miembros han cedido su soberanía a favor de las Comunidades europeas,
ha sido objeto de modificaciones de las que aquí resaltaremos solo las más importantes.
a) En 1970 el sistema preveía dos tipos de ingresos: los recursos propios tradicionales
y el recurso IVA, obtenido, este último, mediante la aplicación de un porcentaje a
una base IVA calculada de manera armonizada para todos los Estados miembros.
Este sistema tenía un componente regresivo al ser el IVA un impuesto sobre el
consumo.
El recurso IVA así calculado (método estadístico) tiene características de una con­
tribución nacional y habría que distinguirlo del que se podría denominar «recurso
IVA fiscal» que consistiría en que una parte de la recaudación nacional por IVA se
atribuiría al presupuesto de la UE; es decir el tipo IVA tendría dos componentes o
tramos, con uno se financiaría el presupuesto comunitario y con otro el nacional.
b) En 1984 se acuerda la concesión de un mecanismo de corrección de los desequili­
brios presupuestarios de Reino Unido 1. Se describe ampliamente en el punto 2.
c) En el Consejo Europeo de Bruselas de febrero de 1988, donde se adoptaron las
perspectivas financieras para el período 1988-92, se tomaron dos medidas para co­
rregir la regresividad del sistema de financiación siendo la primera la fijación de un
límite a la base de aportación del recurso IVA —si la base IVA de un Estado
miembro supera el 55% del PNB se utilizará este último importe como base del re­
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
159
curso IVA— y la segunda la introducción de un nuevo recurso propio basado en el
Producto Nacional Bruto, magnitud que refleja la capacidad contributiva. El límite
del tamaño del presupuesto se fijó en el 1,20% del PNB comunitario.
d) En el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, momento de la adop­
ción de las perspectivas financieras 1993-99, se acordó reducir el límite de la base
de aportación del recurso IVA hasta el 50% del PNB y aumentar el tamaño del pre­
supuesto al 1,27% del PNB comunitario.
e) En el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, donde se aprobaron las pers­
pectivas financieras para el período 2000-06, se acordó reducir el tipo aplicable a la
base IVA desde el 1% al 0,5%, pero las medidas más importantes sobre los ingre­
sos tuvieron que ver con la corrección de saldos presupuestarios netos excesivos y
fueron las siguientes:
i. Aumento del porcentaje que retienen los Estados miembros en concepto de
gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales desde el 10% al
25%. Esta medida beneficia fundamentalmente a Países Bajos y a Bélgica que
cuentan con dos importantes puertos de entrada de mercancías a la UE, Rótter­
dam y Amberes y recaudan un volumen importante de derechos de aduanas.
Así, por ejemplo, en el año 2006 le ha supuesto a Países Bajos un beneficio de
175 millones de euros y a Bélgica de 200 millones. Para España no tiene inci­
dencia destacable. Uno de los países más perjudicados es Francia que ha visto
incrementada su contribución al presupuesto 2006 en más de 200 millones de
euros.
ii. Se acordó que Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos se hicieran cargo so­
lamente el 25% de su participación normal en la financiación de la compensa­
ción británica; lo que dejan de aportar estos países lo paga el resto de Estados
en proporción a su Renta Nacional Bruta. Tomando como ejemplo la compen­
sación británica de 2006 esta medida ha supuesto un ahorro de 956 millones de
euros a Alemania; para España representa un incremento de 228,2 millones de
euros, lo que unido a los 542,4 millones de su participación normal, suma un
total de 765,26 millones de euros de coste para España de la financiación de la
compensación británica 2006.
Con la aprobación de la nueva Decisión de recursos propios en septiembre del año
2000, para incorporar estos cambios, el techo de los recursos propios pasó a expresarse en
términos de la Renta Nacional Bruta comunitaria, manteniéndose sin cambios el volumen de
recursos financieros disponibles. El techo pasó a un 1,24% de la RNB que es equivalente al
anterior 1,27% del PNB. También el recurso PNB pasaría a ser el recurso RNB. Todo ello en
el contexto de la aplicación de la nueva metodología de contabilidad nacional denominada
SEC-95.
160
2.
Ana de la Fuente Santorcuato
Un análisis de la compensación británica
Origen de la compensación británica
Desde su adhesión a las Comunidades europeas, Reino Unido iba a ser un contribuyen­
te neto importante a las arcas comunitarias por un doble motivo:
— Su aportación al presupuesto comunitario era superior, en términos relativos, a la de
otros países porque su base IVA era proporcionalmente superior a la media y su par­
te en derechos de aduana y exacciones agrarias era más elevada ya que Reino Unido
comerciaba con países fuera de la Comunidad Europea en mayor medida que otros
países.
— El gasto comunitario en Reino Unido era inferior, en términos relativos, al de otros
países ya que la Política Agraria Común (PAC) representaba el 70% del presupuesto
y Reino Unido tenía un sector agrario muy reducido.
A esta situación desfavorable desde un punto de vista presupuestario, venía a añadirse
el hecho de que la renta per cápita de Reino Unido era inferior a la media comunitaria.
La primera vez que Reino Unido solicitó una compensación fue en 1979. En un primer
momento se fijó una compensación a través de los gastos en forma de medidas específicas a
favor del Reino Unido.
En el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio 1984 se acordó el principio de que
cualquier Estado miembro que tuviera una carga presupuestaria excesiva en relación con su
prosperidad relativa podría beneficiarse de una corrección. En ese año la renta per cápita de
Reino Unido medida en paridades de poder adquisitivo, se situaba en 90 siendo 100 la media
comunitaria.
En aplicación del principio acordado, se concedió una compensación a Reino Unido
cuyo importe era igual a los dos tercios (66%) de la diferencia entre la participación de Reino
Unido en el ingreso IVA y su parte en los gastos comunitarios asignados, aplicados al total de
los gastos asignados. Se entiende por gasto asignado el que puede imputarse a los Estados
miembros quedando fuera del cómputo las ayudas a terceros países.
CB = 0,66 x (%RU en base IVA – %RU en GA) x GA
El importe así obtenido se reducía de la contribución de Reino Unido por recurso IVA.
Como el presupuesto comunitario está equilibrado, es decir el total de ingresos es igual al to­
tal de gastos, lo que no paga Reino Unido debe ser sufragado por el resto de países; Alema­
nia, debido a su condición de importante contribuyente neto, solo financiaría los dos tercios
de su participación normal y el tercio restante se abonaría por los demás Estados miembros.
La fórmula de cálculo original se ha ido ajustando en las distintas reformas financieras
con el fin de neutralizar las ventajas que para Reino Unido han tenido los sucesivos cambios
acordados en los ingresos (nivelación de la base IVA, introducción del recurso RNB, incre­
mento en el porcentaje de recursos propios tradicionales que retienen los Estados miembros).
161
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
En el Consejo Europeo de Berlín de 1999, se acordó que en el momento de la amplia­
ción de la UE con nuevos Estados miembros (prevista para 2004) se haría un ajuste para re­
ducir el total de los gastos asignados en un importe equivalente al gasto anual de preadhesión
en los Estados candidatos. En efecto, los capítulos de gastos en esos países (PHARE,
SAPARD, ISPA) se sustituirían en el momento de la ampliación por la plena participación en
las políticas de la UE, lo que llevaría a su reclasificación, pasando de gasto externo (excluido
del cálculo de la compensación británica) a gasto asignado (incluido en el cálculo) con un in­
cremento automático de la compensación concedida al Reino Unido. Con el ajuste se evitaba
dicho automatismo y se conseguía que Reino Unido financiara su cuota correspondiente de
los gastos preadhesión.
No obstante, conviene resaltar que esta medida era claramente insuficiente ya que solo
se corregía parcialmente el efecto de la ampliación. Así, el gasto ampliación, una vez conver­
tidos en miembros los países candidatos, iba a ser muy superior al montante recibido en con­
cepto de gastos preadhesión y la diferencia entre ambos importes no iba a ser objeto de ajuste
resultando que Reino Unido no financiaría la ampliación en la misma medida que el resto de
los países.
Efecto de la compensación británica en los saldos presupuestarios
La compensación británica y los sistemas ad hoc de financiación de la misma se
han introducido con la finalidad de corregir saldos netos —la diferencia entre lo que cada
país recibe del presupuesto comunitario y abona al mismo— considerados excesivos. El
Cuadro 1 muestra, para un grupo de países, el efecto de la compensación británica en el
saldo neto.
Cuadro 1
Saldo neto por países en porcentaje de la Renta Nacional Bruta
Media 2004-06
Saldo neto en % RNB
Alemania
Irlanda
España
Francia
Italia
Países Bajos
Austria
Polonia
Suecia
Reino Unido
2006
RNBpcPPC
Antes
de la CB
Después
de la CB
UE-25=100
-0,31
0,98
0,72
-0,11
-0,12
-0,49
-0,15
1,05
-0,35
-0,46
-0,33
0,90
0,64
-0,20
-0,20
-0,50
-0,17
0,97
-0,36
-0,17
110,50
118,60
97,00
109,50
99,60
129,40
122,50
49,20
116,30
116,20
Elaboración propia con datos del Informe financiero 2006 de la CE.
162
Ana de la Fuente Santorcuato
Los saldos se han obtenido con la metodología utilizada para el cálculo de la compensa­
ción británica. La suma de los saldos presupuestarios netos de todos los países es igual a
cero, lo que centra el debate sobre la distribución del gasto en el interior de la UE. Para cada
país el saldo se calcula como la diferencia entre el gasto comunitario en el país y su contribu­
ción al gasto asignado total; esta contribución se mide multiplicando el gasto asignado total
por el porcentaje de ese país en los recursos IVA más RNB. En la segunda columna, la apor­
tación de cada país incluye la financiación de la compensación británica. En la última colum­
na se presenta la renta per cápita en paridades de poder adquisitivo, como medida de la pros­
peridad relativa de cada país.
Como se observa en el Cuadro, después de aplicar la compensación británica, Paí­
ses Bajos es el país que soporta una mayor carga en términos relativos, seguido de Suecia
y Alemania. Reino Unido, con una renta superior a Alemania, tiene una contribución muy in­
ferior en términos relativos. En el caso opuesto se encuentra Irlanda, el cuarto país más rico
de los que aparecen en el Cuadro y el que tiene un saldo más favorable después de Polonia.
Esta situación ha determinado las posiciones que, como se verá en el apartado siguien­
te, han tenido los distintos Estados y la Comisión en las negociaciones del Marco Financiero
2007-13.
3. La financiación del presupuesto en las negociaciones del Marco
Financiero Plurianual 2007-13
En julio de 2004, la Comisión presentó propuestas para las políticas de gasto para el pe­
ríodo 2007-13 y, junto a ellas, un informe sobre los recursos propios que contenía los si­
guientes elementos:
— La introducción de un mecanismo de compensación de saldos netos excesivos, am­
pliando así los beneficios del cheque británico a otros contribuyentes netos que te­
nían una situación comparable a la de Reino Unido y que podían aspirar legítima­
mente a una compensación. Beneficiaba a todos los países con un saldo neto
negativo superior al 0,35% de su RNB y se aseguraba que el coste de financiar el
mecanismo se mantenía en un nivel razonable. La Comisión estimaba que en el pe­
ríodo 2007-13 Alemania, por ejemplo, tendría una contribución neta equivalente al
0,54% de su RNB.
Se fijó como límite para el conjunto de compensaciones un importe de 7.500 millo­
nes de euros anuales, nivel correspondiente al que alcanzaría la compensación britá­
nica en el período 2007-13. A diferencia del dispositivo británico, en este mecanis­
mo cada país participaba en la financiación de su propia compensación. El modelo
de la Comisión puede calificarse de mecanismo de solidaridad entre ricos ya que se
equilibraba la carga entre ellos sin que el resto de países se viera perjudicado.
— Se posponía al medio plazo la creación de un impuesto fiscal. La Comisión estudió
tres impuestos como posibles candidatos a futuro recurso propio fiscal: a) impuesto
sobre los carburantes de automoción utilizados para el transporte por carretera. 2)
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
163
«recurso IVA fiscal», es decir la aplicación de un tipo «europeo» a la base IVA nacional y 3) el impuesto de sociedades. En los dos primeros casos la Comisión consideraba que la base impositiva ya estába suficientemente armonizada y la implantación como recurso propio sería factible a medio plazo, mientras que un recurso
propio basado en el impuesto sobre sociedades habría de considerarse una opción a
mucho más largo plazo.
Por primera vez de manera explícita la Comisión legitimaba la demanda de los contribuyentes netos. Hasta entonces el principio del «justo retorno» había sido rechazado con
múltiples argumentos. Suponía concebir Europa desde una perspectiva nacional lo que se
pretendía evitar. Además, se aducía que las ventajas de pertenecer a la UE no solo se miden
por los flujos presupuestarios pues generalmente los países más ricos obtienen sus beneficios
de la apertura de mercados y los menos prósperos tienen su compensación vía presupuestaria; el gasto comunitario en un determinado país puede traducirse en pedidos para empresas
de otros Estados miembros; aunque un determinado flujo se anote contablemente en un país
puede beneficiar a residentes de otro país, etc.
Posición del Consejo en los debates
Las posiciones de los Estados miembros se agruparon en torno a las siguientes ideas:
— Prácticamente todas las delegaciones estuvieron de acuerdo en que era prematuro la
introducción de recursos propios fiscales.
— Solamente las cuatro delegaciones que iban a beneficiarse del mecanismo de compensaciones generalizadas, Alemania, Suecia, Países Bajos y Austria apoyaron el
mecanismo propuesto por la Comisión. Las tres primeras reclamaron con firmeza
una respuesta ante su situación
— El elemento más controvertido fue la compensación británica:
● Reino Unido mostró una posición férrea en defensa de su compensación y la eliminación de la misma estuvo en todo momento fuera del debate. Reino Unido estableció una relación entre la revisión de la compensación británica y la reforma
de la PAC. Su negación a reformar el cheque venía fundamentada en que la PAC
no estaba en discusión pues la decisión sobre el gasto agrario para el período
2007-13 se había tomado ya en 2002.
● El resto de delegaciones consideraba que ya no estaba justificada la compensación británica, o que por lo menos debía modificarse su cálculo, por las siguientes
razones:
— Sin modificaciones en el método de cálculo, la compensación británica iba a
aumentar el 40% debido a la ampliación. Se consideraba injusto que Reino
Unido, uno de los principales partidarios de la ampliación, no la financiara en
la misma medida que el resto de países
— La Renta per cápita del Reino Unido en 2006 es un 16% más alta que la media
comunitaria.
164
Ana de la Fuente Santorcuato
— La fórmula de financiación del cheque es muy costosa ya que Alemania y
otros tres Estados solo financian el 25% de la misma.
— Ya no puede argumentarse que es necesaria por el específico problema agríco­
la; en la actualidad corrige tanto el desequilibrio agrícola como la contribución
del Reino Unido al esfuerzo de solidaridad de la UE y de las restantes políti­
cas, lo que no parece lógico para un país con una renta per cápita superior a la
media europea. Los recursos percibidos por el Reino Unido de la política agra­
ria han aumentado mucho con el nuevo sistema de ayudas directas a los agri­
cultores introducido con la reforma de la PAC.
Se produjo un bloqueo entre los que demandaban una reducción o eliminación de la
compensación británica y los países partidarios de reducir la PAC, del que se salio en el Con­
sejo Europeo de diciembre de 2005, gracias a un mandato invitando a la Comisión a que em­
prendiera una revisión global de todos los gastos y los ingresos, entre los que menciona de
manera explícita la PAC y la compensación británica; la Comisión deberá presentar un infor­
me sobre la revisión en 2008/09.
4.
Los acuerdos de diciembre 2005
En el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 se alcanzó el acuerdo global
sobre en Marco Financiero Plurianual (así han pasado a llamarse las perspectivas financie­
ras) 2007-13 y sobre los ingresos.
En materia de ingresos se mantuvo el límite de los recursos propios en el 1,24% de la
RNB; se fijó en el 0,3% el tipo a aplicar a la base del IVA y se acordaron los siguientes cam­
bios respecto a la compensación británica y las medidas específicas.
En relación con la compensación británica
Se modifica el método de cálculo para que Reino Unido participe plenamente en la fi­
nanciación de los gastos ampliación excepto los correspondientes a los gastos de mercado de
la Política Agraria Común (pagos directos y gastos relacionados con el mercado así como la
parte de los gastos de desarrollo rural originados a partir de la Sección Garantía del
FEOGA). Esta medida se introduce de manera paulatina —el 20% en la CB de 2008, el 70%
en la CB de 2009 y el 100% en adelante, importes que se incluyen en el presupuesto con un
año de desfase— y su aplicación se extiende más allá de 2013. La lógica de que Reino Unido
no financie la PAC de los nuevos Estados miembros es que el origen de la compensación bri­
tánica se justificó por la existencia de esta política.
Se establece que esta medida no le costará a Reino Unido más de 10.500 millones de
euros en el período 2007-13 y que en caso de ampliación futura se adaptará de forma conse­
cuente la citada contribución adicional (excepto para lo que se refiere a Rumania y Bulgaria
al estar ya incluidos).
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
165
Es de destacar que la medida para que Reino Unido financie el gasto ampliación
no agrario tiene un carácter definitivo y que la fijación de un límite para las conse­
cuencias de esta medida afecta solo al período 2007-13, lo que se considera un paso im­
portante.
Disposiciones específicas para evitar cargas presupuestarias excesivas
Se declara que las disposiciones en materia de recursos propios deben guiarse por la
equidad y que por ello se deberá garantizar que ningún Estado miembro sufra una carga pre­
supuestaria excesiva en relación con su prosperidad relativa para lo que se incluirán disposi­
ciones para Estados miembros específicos. Así:
Para el período 2007-13 únicamente, el tipo máximo de referencia del recurso IVA se
fijará en 0,225% para Austria, 0,15% para Alemania, y en 0,10% para Países Bajos y Suecia,
frente al tipo estándar, que se establece en el 0,30%.
Para el período 2007-13 únicamente, los Países Bajos y Suecia se beneficiarán de una
reducción bruta de su contribución anual por recurso RNB de 605 millones de euros y 150
millones respectivamente, a precios de 2004.
Conviene resaltar que el principio de equidad que se defiende, se refiere a las contribu­
ciones netas, es decir a la diferencia entre lo que se paga al presupuesto y lo que se recibe del
mismo; en definitiva se está reclamando el «justo retorno». Las medidas que se toman res­
pecto a los ingresos tienen como objetivo compensar los resultados no deseados en el saldo
por los acuerdos sobre el gasto.
4.
La nueva decisión de recursos propios
Los acuerdos de diciembre en materia de ingresos hubieron de plasmarse en una nueva
Decisión del Consejo sobre los recursos propios. La Comisión presentó su propuesta en mar­
zo de 2006 y estuvo bloqueada durante varios meses por la falta de acuerdo entre Estados
miembros y la Comisión sobre la forma en que iban a tratarse las bonificaciones en el recurso
IVA y RNB en el cálculo de la compensación británica; sobre ello no se había dicho nada en
las conclusiones del Consejo Europeo.
Reino Unido defendía que tanto las bonificaciones IVA como RNB debían incluirse en
el cálculo de la compensación británica dando lugar a un aumento de la misma; este aumento
compensaría, con un año de desfase, el incremento en la contribución de Reino Unido por los
ahorros de los cuatro países.
El resto de los países defendía que las bonificaciones IVA y RNB debían excluir­
se del cálculo de la compensación británica, o lo que es lo mismo, que el Reino Unido de­
bía financiar estas bonificaciones en igualdad de condiciones con el resto de Estados
miembros.
166
Ana de la Fuente Santorcuato
La Comisión, por su parte, alegando que la cifra de compensación británica que comu­
nicó en el Consejo Europeo de diciembre, en base a la cual se cerró el acuerdo, estaba calcu­
lada de una manera mixta: la disminución en el recurso IVA se incluía en el cálculo del che­
que y las reducciones en el recurso RNB no, defendía esta tercera opción.
Finalmente, el Consejo llegó a un acuerdo sobre la base de la propuesta de la Comisión
y aprobó la decisión del Consejo de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios
de las Comunidades europeas. Tal como establece el artículo 269 del Tratado CE la decisión
la aprueba el Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento europeo y requiere la
ratificación de los Estados miembros según sus respectivas normas constitucionales (gene­
ralmente ratificación por los Parlamentos nacionales). En estos momentos está en proceso de
ratificación y una vez finalice éste entrará en vigor y surtirá efectos desde el 1 de enero de
2007.
Cuadro 2
Ganancia (+) o pérdida (–) por las disposiciones específicas en materia de recursos propios
Conjunto del período 2007-13 en millones de euros de 2004
Alemania
Irlanda
España
Francia
Italia
Países Bajos
Austria
Polonia
Suecia
Reino Unido
Reducción
recurso IVA
UE-4
Reducción
recurso RNB
UE-2
Modificación
compensacion
RU
+7.238,35
–230,72
–1.452,67
–2.589,47
–2.115,63
+3.017,64
+250,59
–433,96
+1.550,55
–2.867,29
–1.035,79
–71,75
–451,75
–805,26
–657,91
+3.994,59
–114,60
–134,95
+905,27
–891,66
+456,57
+177,46
+1.117,40
+1.992,36
+1.627,82
+105,96
+50,51
+332,39
+63,79
–7.742,32
Total
diferencias
+6.659,13
–125,01
–787,02
–1.402,37
–1.145,72
+7.118,20
+186,50
–236,52
+2.519,62
–11.501,27
Total diferencias
en % RNB
+0,040
–0,011
–0,011
–0,011
–0,011
+0,183
+0,010
–0,011
+0,108
–0,080
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión.
En el Cuadro 2 se recoge el efecto para un grupo de países de las medidas específicas
sobre los recursos propios.
Reino Unido es el país que más pierde, tanto en términos absolutos como relativos, con
un importe de 11.501,27 millones de euros en el conjunto del período 2007-13. La reducción
en el cheque, 7.742,32 millones de euros, recoge un doble efecto: una disminución de 10.200
millones de euros por el nuevo tratamiento de los gastos ampliación 2 y un aumento de 2.457
millones de euros por el efecto de las reducciones en el recurso IVA (6/7 de 2.867,29 millo­
nes de euros, ya que a través de la compensación británica recupera, con un año de desfase,
su aumento en la contribución por RNB debido a las bonificaciones por IVA).
En términos relativos, los principales beneficiarios de los cambios en los ingresos han
sido: Países Bajos, cuya mejora de saldo representa un 0,183% de la RNB, seguido de Suecia
que beneficia su posición en un 0,108% de su RNB y de Alemania, en el 0,04%.
167
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
Las contribuciones por recursos propios, incluida la compensación británica y exclui­
dos los recursos propios tradicionales, en porcentaje de la RNB pueden observarse en el Grá­
fico 2:
Gráfico 2.
Recursos propios (sin RPT) en % de la RNB. Período 2007-13
1,00%
0,90%
0,80%
% RNB
0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%
do
Re
in
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an
da
0,00%
La razón de excluir los recursos propios tradicionales es que no reflejan la carga que el
país ha soportado. En efecto, en la UE los aranceles se cobran en el país de entrada de la mer­
cancía a territorio comunitario y es ese país el que abona el importe al presupuesto comunita­
rio; posteriormente los productos circulan libremente y puede tener como destino un país
distinto que será el que, finalmente haya soportado el arancel.
A falta de información sobre la distribución de los RPT según el Estado destinatario de
las mercancías, se opta por excluirlos de la comparación para no distorsionar el examen; hay
que tener en cuenta, no obstante, que al omitir estos recursos se está disminuyendo en un
15% aproximadamente el peso global de financiar la UE.
El Gráfico pone de manifiesto que las contribuciones al presupuesto por recursos pro­
pios no son equitativas por la existencia de la compensación británica y por los, cada vez más
numerosos, mecanismos ad hoc. Por la misma razón el sistema es complejo y poco transpa­
rente.
Si embargo, el sistema proporciona recursos suficientes para financiar todo el gasto ya
que el recurso RNB —recurso que equilibra el presupuesto calculándose su importe global
como diferencia entre el total del gasto y el resto de los recursos del presupuesto— no tiene
ningún límite. El total del gasto está limitado por el Marco Financiero Plurianual.
168
6.
Ana de la Fuente Santorcuato
Posición del Parlamento europeo
El Parlamento Europeo ha tenido siempre un papel muy activo en el debate teórico so­
bre el sistema de financiación del presupuesto UE si bien el Tratado no le otorga competen­
cias en este ámbito más que la consulta a la que se le somete la Decisión de recursos propios.
El PE ha dado un paso importante con la firma del Acuerdo Interinstitucional sobre dis­
ciplina presupuestaria y buena gestión financiera de 17 de mayo de 2006 (2006/C 139/01) en
el que consiguió incluir una declaración por la que se asocia al Parlamento europeo en todas
las etapas del procedimiento de la revisión 2008/09.
El PE ha organizado diversas conferencias con los Parlamentos nacionales, institucio­
nes que deben ratificar las decisiones de recursos propios, con el fin de establecer una base
parlamentaria común para ese futuro proceso de revisión.
La institución europea ha criticado el excesivo peso de las contribuciones nacionales,
recurso IVA y RNB, frente a los verdaderos recursos propios, que son los tradicionales, y ha
defendido la existencia de un vínculo entre el contribuyente y la UE, lo que se consigue bien
con el establecimiento de un impuesto comunitario bien con el traslado al presupuesto UE de
una parte de un impuesto nacional.
El Parlamento aprobó, el 20 de marzo de 2007, una resolución sobre el futuro de los re­
cursos propios de la Unión Europea (informe Lamassoure), en la que se propone una reforma
del sistema en dos fases:
— En una primera fase se trataría de suprimir el actual recurso IVA y sustituirlo por el
recurso RNB. Asimismo se reduciría progresivamente el cheque británico hasta su
desaparición en 2013.
— En una segunda fase se examinaría la creación de un recurso propio basado en un
impuesto. Entre los posibles candidatos a recurso propios menciona el IVA, impues­
tos sobre la energía, impuestos especiales sobre el tabaco y el alcohol, impuesto so­
bre los beneficios empresariales así como otros cuyas posibilidades se pueden ex­
plorar.
7.
Los recursos propios en la revisión del presupuesto comunitario
Para iniciar los trabajos que le ha solicitado el Consejo, la Comisión ha presentado en
septiembre de 2007 la Comunicación «Reformar el presupuesto, cambiar Europa. Consulta
pública sobre la revisión del presupuesto en 2008/09», documento con el que inicia un proce­
so de consulta con las distintas partes interesadas a nivel local, regional, nacional y europeo,
sobre las finanzas europeas e invita a los participantes a formular comentarios. La Comisión
manifiesta su intención de abordar la revisión, tanto en el caso del ingreso como en el del
gasto, sin ideas preconcebidas. Los análisis y las propuestas anteriores de la Comisión no
condicionarán el resultado.
Considera que los ingresos deben examinarse a la luz de criterios tales como la eficacia
económica, la equidad, la estabilidad, la visibilidad y la simplicidad, la rentabilidad adminis­
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
169
trativa, la autonomía financiera y la suficiencia de los recursos. La composición del sistema
de recursos propios será uno de los elementos a tener en cuenta en la revisión ya que el actual
modelo se percibe por los Estados miembros como un sistema de contribuciones nacionales
lo que hace que valoren las políticas comunitarias en función de sus contribuciones y no por
el valor intrínseco de éstas.
Indica que sería conveniente contemplar muy seriamente la posibilidad de recurrir a
otros recursos propios, teniendo en cuenta la soberanía nacional en materia de política fiscal
y, por ejemplo, la movilidad transfronteriza de ciertas bases impositivas, así como la inciden­
cia de tales recursos en las políticas correspondientes de la UE.
Las preguntas que hace la Comisión son las siguientes:
— ¿En que principios deberían basarse los ingresos presupuestarios y como éstos pue­
den plasmarse en el sistema de recursos propios?
— ¿Está justificado mantener las correcciones o los mecanismos compensatorios?
— ¿Qué relación debería existir entre los ciudadanos europeos, las prioridades políticas
y la financiación del presupuesto comunitario?
Este ejercicio de reflexión, tiene la ventaja de que por primera vez se podrá debatir so­
bre las políticas comunitarias y el sistema de financiación sin la presión de tener que adoptar
un Marco Financiero, ya que esto no se hará hasta una etapa posterior bajo la nueva Comi­
sión.
El proceso no ha hecho más que empezar y todavía no ha habido reacción de los Esta­
dos miembros a la parte de los ingresos si bien, muy probablemente, sus posiciones no diferi­
rán de las mantenidas en la negociación del Marco Financiero 2007-13. Estas se concretarán
una vez esté más adelantado el debate sobre las políticas comunitarias y se tenga una idea de
la estructura del gasto y del tamaño del presupuesto comunitario pues estos dos elementos
son fundamentales para estimar el saldo neto que, como se ha visto, está en el centro de las
discusiones sobre los ingresos.
Muy probablemente volverá a plantearse el mecanismo generalizado de compensación
de saldos netos excesivos. Únicamente en un escenario de presupuesto con un tamaño redu­
cido y una estructura del gasto con mayor peso para las políticas de Lisboa, de las que son
principales beneficiarios los países ricos, podría evitarse. El mecanismo generalizado tiene
como ventaja sobre el sistema actual que se basa en criterios objetivos y no va dirigido a nin­
gún país de manera específica. También, es probable que solo en el contexto de un mecanis­
mo generalizado, Reino Unido estuviera dispuesto a renunciar a su compensación. Un meca­
nismo generalizado tendría que tener un límite para el conjunto de compensaciones, a lo que
la compensación británica actual no está sujeta. Como inconvenientes de este mecanismo se
podría mencionar que consolidaría el principio del «justo retorno» en el sistema de financia­
ción y que introduciría una enorme complejidad en el sistema.
Francia podría unirse a los defensores de un mecanismo de este tipo ya que en el próxi­
mo período pasará, seguramente, de contribuyente neto medio a contribuyente neto impor­
tante.
Se han celebrado diversas conferencias y seminarios sobre los recursos propios en los
que el mundo académico, que tiene un enfoque menos pragmático que los gobiernos, ha im­
170
Ana de la Fuente Santorcuato
pulsado un debate teórico sobre los criterios que deben cumplir los recursos propios, se ha
mostrado en contra del principio del «justo retorno» y a favor de un sistema de financiación
relacionado con la capacidad de pago.
Se han lanzado algunas ideas novedosas como la alternativa mencionada por, Stefan
Lehner director en la Comisión, consistente en fijar a priori una fórmula de contribución
neta, que bien podría ser lineal o progresiva fijando la contribución o percepción neta en un
porcentaje del PIB de cada Estado miembro.
En cuanto a la posibilidad de introducir recursos de carácter fiscal, el principal candida­
to es el IVA pues tiene muy avanzada la armonización de la base (primer requisito para ser
recurso propio) e importante capacidad recaudatoria. Sin embargo, se perderían todas las
ventajas logradas con la nivelación de la base IVA en lo que a reducción de regresividad se
refiere, ya que un recurso IVA «fiscal» se abonaría de acuerdo a la base IVA sin nivelar y por
lo tanto supondría aumentar la regresividad del sistema.
8.
La financiación del presupuesto 2008
En el Cuadro 3 se presenta la financiación del presupuesto 2008 de acuerdo con la nue­
va Decisión de recursos propios de 2007. Conviene señalar que hasta que no se ratifique la
Decisión de recursos propios se contribuirá de acuerdo con la Decisión anterior y que, una
vez concluido el proceso, se aplicarán los ajustes con carácter retroactivo. En el presupuesto
UE 2008 aprobado por el Parlamento europeo el 13 de diciembre figuran los importes obte­
nidos por la aplicación de la Decisión de recursos propios de 2000, que difieren de los pre­
sentados en el Cuadro.
En las dos últimas columnas se presenta para cada Estado miembro, la contribución por
habitante y en porcentaje de la RNB; en ambos casos se han eliminado los recursos propios
tradicionales pues, tal como se indica en las explicaciones al Gráfico 2, es más adecuado a
efectos comparativos.
La compensación británica se eleva a 6.145,48 millones de euros, importe superior en
387,55 millones de euros el importe calculado de acuerdo con la Decisión de 2000, por el
efecto de las reducciones del tipo IVA de cuatro países. La disminución de la compensación
británica, por el nuevo tratamiento del gasto ampliación, empezará a aplicarse en la CB de
2008 que se presupuesta en 2009.
18.748,50
TOTAL
14.880,86
432,29
45,39
182,91
292,69
1.561,18
24,83
257,99
326,39
1.623,36
2.815,11
1.852,65
23,60
32,81
39,78
48,58
121,47
7,99
280,35
366,06
468,36
239,87
165,73
50,26
75,26
237,65
149,01
3.159,29
Recurso IVA
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Europea.
1.726,60
66,10
240,40
320,10
3.766,80
35,70
232,80
259,50
1.404,80
1.708,00
1.802,20
40,30
28,80
51,60
22,50
139,60
12,10
1.947,90
345,60
422,20
132,10
217,30
41,70
79,50
158,10
428,90
3.117,30
Bélgica
Bulgaria
República Checa
Dinamarca
Alemania
Estonia
Irlanda
Grecia
España
Francia
Italia
Chipre
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Hungría
Malta
Países Bajos
Austria
Polonia
Portugal
Rumania
Eslovenia
Eslovaquia
Finlandia
Suecia
Reino Unido
75% RPT
0,00
282,19
24,96
100,61
197,43
363,03
13,66
141,91
179,53
892,93
1.586,68
1.295,97
12,98
18,05
23,63
26,72
82,16
4,40
84,36
40,19
257,62
131,94
108,68
27,65
46,53
150,90
50,76
–6.145,48
Compensación
Británica
85.292,40
2.339,37
206,96
834,06
1.636,68
16.908,42
113,23
1.176,44
1.488,32
7.402,46
13.153,70
10.743,71
107,62
149,61
195,93
221,51
681,09
36,44
3.274,04
1.871,94
2.135,71
1.093,80
900,98
229,20
385,76
1.251,01
2.201,70
14.552,71
Recurso RNB
118.921,76
4.780,45
343,40
1.357,98
2.446,90
22.599,44
187,42
1.809,14
2.253,73
11.323,55
19.263,49
15.694,54
184,51
229,26
310,95
319,30
1.024,32
60,93
5.586,65
2.623,79
3.283,90
1.597,72
1.392,69
348,81
587,05
1.797,67
2.830,37
14.683,82
Total
recursos
propios
203
290
36
109
391
229
113
370
179
225
278
236
187
88
76
628
88
120
223
275
75
138
54
153
94
311
264
191
Total recursos
propios
(sin RPT) per
cápita
Cuadro 3
Financiación del presupuesto UE 2008 según la Decisión de recursos propios de 7 de junio de 2007
0,80
0,89
0,92
0,92
0,89
0,76
0,92
0,92
0,92
0,92
0,91
0,88
0,92
0,92
0,91
0,92
0,89
0,92
0,63
0,83
0,92
0,92
0,89
0,92
0,90
0,90
0,69
0,54
Total recursos
propios
(sin RPT) en %
RNB
Millones de euros
El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica
171
172
9.
Ana de la Fuente Santorcuato
Consideraciones finales
Por último, cabe hacer referencia a la situación especial de España que en el próximo
Marco financiero, según los acuerdos que se alcancen en las políticas de gasto, puede resultar
un contribuyente neto medio que no se beneficiaría ni de un mecanismo generalizado de
compensación de saldos ni de la implantación de un recurso de carácter progresivo. Sin duda
se puede defender la simplificación del sistema actual mediante la eliminación de todos los
mecanismos ad hoc existentes modelo que, por otra parte, cuenta con mucho apoyo de las
delegaciones. No obstante, habrá que esperar al desarrollo de los acuerdos sobre el gasto an­
tes de concretar la posición sobre el ingreso.
Notas
1.
A lo largo del artículo se utilizarán también los términos «cheque británico» y «compensación británica», por
estar consolidado su uso, pero el término correcto es «compensación al Reino Unido».
2.
La Comisión estimó esta cuantía en 10.745 millones de euros bajo la hipótesis de una ejecución del gasto del
100%. Para este trabajo se ha hecho una estimación de acuerdo a datos de ejecución más realistas.
Bibliografía
Consejo Europeo (2005): Conclusiones Consejo Europeo de Bruselas de diciembre.
Comisión Europea
a)
(2004): Informe de la Comisión sobre financiación de la Unión Europea. COM (2004) 505 final.
Volúmenes I y II.
b)
(2006): Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios. COM (2006) 99
final.
c)
(2007): Comunicación de la Comisión «Reformar el presupuesto, cambiar Europa. Consulta
pública sobre la revisión del presupuesto en 2008/2009» SEC (2007) 1188 final.
Parlamento Europeo (2007): Resolución del Parlamento Europeo, de 29 de marzo de 2007, sobre el fu­
turo de los recursos propios de la Unión Europea (2006/2205(INI).
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