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Responsabilidad del estado frente al desastre natural ocurrido en

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Responsabilidad del estado frente al desastre natural ocurrido en
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO FRENTE AL DESASTRE NATURAL
OCURRIDO EN ARMERO – TOLIMA EN NOVIEMBRE 13 DE 1985.
Tesistas:
NANCY YISETH ÁVILA PEREZ.1
ANY LORENA VÁQUIRO BENITEZ.2
En el año 1985, Armero – Tolima sufrió uno de los mayores
desastres naturales ocurridos en nuestro País que cobró la vida de ciento de
personas y que dejó a sus víctimas un sin sabor, cuando el Tribunal Administrativo
del Tolima negó las pretensiones de la acción de reparación directa impetrada con
la finalidad de obtener la reparación del daño causado por una presunta
inactividad del Estado que en sentir del actor conllevó a la magnitud de lo ocurrido,
sentencia que fue confirmada por el órgano de Cierre de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, quien cerró el debate determinando, como en muchos
casos, que se trataba de un evento de fuerza mayor que era imposible prever.
Partiendo de tal contexto, con la presente investigación
pretendemos determinar si por algún motivo el Estado Colombiano se podría
considerar como responsable por la catástrofe ocurrida y que en consecuencia, no
se estaba ante un típico caso de fuerza mayor impredecible. De concluir ello,
estableceremos los motivos por los que el Estado debía ser responsable con base
en estudios y documentos que se realizaron por diversas personas antes de
ocurrida la catástrofe y lo más importante, intentaremos determinar los parámetros
que debían regir para la indemnización integral de la víctima tanto de carácter
moral como patrimonial, junto con una serie de reglas que en nuestro sentir
permitirán que en próximos eventos se tenga claridad cuando el Estado debe
enfrentar una condena o cuando se beneficia de la exclusión de la misma.
Para ello, se describirán algunos de los ítems que el Órgano
de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ha establecido en relación
con la responsabilidad del Estado por eventos de desastres naturales y se
analizará el tratamiento que la misma jurisdicción le ha dado a los eximentes de
responsabilidad ante eventos como el de estudio, principalmente acudiendo al
caso del derrumbe de un talud ocurrido a la altura del kilómetro 69 de la vía que de
1
ABOGADA EGRESADA DE LA UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA, AÑO 2010.
ABOGADA EGRESADA DE LA UNIVERSIDAD DE IBAGUÉ, AÑO 2012, ESPECIALISTA EN
CONTRATACIÓN ESTATAL DE LA UNIVERSIDAD DE LA SABANA, AÑO 2013.
2
Pasto conduce a Rumichaca que ocasionó el sepultamiento de dos casas en
diciembre 14 de 2001 y el caso presentado en enero 21 de 1997 cuando murió el
Señor JAIRO SANTOS PÉREZ, al desplomarse parte de la vivienda en la cual se
encontraba descansando, en hechos acaecidos en el Municipio de Pereira. Lo
anterior, para lograr establecer si el Estado debía responder frente a la tragedia de
Armero – Tolima.
Todo lo anterior, porque consideramos necesario establecer si
pasados 30 años hemos aprendido algo de este tipo de desastres y si con ocasión
de los pronunciamientos del Consejo de Estado, se están dando herramientas
prácticas en nuestro sistema jurídico para que el Estado implemente instrumentos
institucionales orientados al desarrollo de políticas, que no solo prevengan sino
que también dispongan de planes de atención y rehabilitación por un hecho que
posiblemente era previsible tal y como consideramos que ocurre con la catástrofe
ocurrida en Armero – Tolima en noviembre 13 de 1985.
Basta con saber que si bien es cierto el Estado Colombiano no
puede ni debe ser obligado a responder por hechos producidos en un caso fortuito
o fuerza mayor, la jurisprudencia debe observar con especial cuidado las causas y
la previsibilidad, ya que para objeto de nuestro estudio solo bastaba con atender
las alertas y evacuar a toda la población de Armero- Tolima.
1) ARMERO ANTES DEL 13 DE NOVIEMBRE DE 1985
Armero Guayabal se encuentra a una altura promedio con
relación al Nivel del Mar de 285 msnm con una temperatura promedio que llega a
los 28° C ; el Municipio en general comprende alturas de 1.400 msnm, en el alto
del oso y la zona plana recoge alturas de 400, 600 msnm; y en la zona de
cordillera se establecen altitudes desde 1.000, 1.100, 1.200, 1.300 msnm, su
población de acuerdo al censo de 19853 señala que tiene unos 29.315 habitantes
con un alto porcentaje en el sector urbano y otro tanto en zona rural y conforme a
su economía y comercio podía tener alrededor de unas 6.000 a 10.000 personas
también comprende zonas cafeteras y en zona rural el porcentaje sembrado era
de 11.187 hectáreas, de las cuales, 6.083 estaban dedicadas al sorgo, 1.535 al
arroz, al algodón 1.298, 1.227 a maní y el resto a maíz, soya, café, cacao, caña de
azúcar, yuca, frutales y pastos, entre otros, para una producción anual de 31.660
toneladas de comida es decir desarrollando la mayor producción de productos de
pan coger que constituyen la despensa alimenticia del Municipio.4
Enero 25 del año 1999 a la 1:30 p.m., se estremece el eje
cafetero, un terremoto de 6.2 grados en la escala de Richter afectó al Quindío,
Risaralda, Caldas, Valle del Cauca y parte del Tolima, es así como resultaron
afectados cerca de 235 municipios de los departamentos indicados y que a su vez
genero un atraso en comunicaciones, tecnología, sociológico y lo económico
porque Armero si venia siendo un punto estratégico en materia económica.
2) LA PROFESIA DE ARMERO
En 1985, el municipio de Armero tenía una población de unos
31.000 habitantes; Tras la erupción del Volcán Nevado del Ruiz, el 13 de
noviembre de ese año, una avalancha de lodo la arrasó, El 81 por ciento del
municipio se perdió en el mapa, se estimaron cerca de 23.080 personas entre
desaparecidas y muertas.6
Cuenta la historia de Armero que las primeras alertas sobre la
reactivación del nevado del Ruiz se originaron desde que el cura párroco de
Armero Pedro María Ramírez en 1948, habría pronunciado las palabras a través
de las que condenó y castigo al pueblo para una muy segura destrucción,
3
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 1985
Alcaldía Armero Guayabal, Tolima http://www.armeroguayabal-tolima.gov.co/
5
Desastre de Origen Natural en Colombia 1979-2004, Primera edición julio de 2005, Michel Herrmelin 2005,
Fondo Editorial Universidad EAFIT, pag 46
6
Presidencia de la República, „El Volcán y la avalancha‟, 1986, sección 25
4
posteriormente vienen las manifestaciones de Guillermo Cajiao7 un aviador y
agrónomo que llevaba aproximadamente 9 o 10 años haciendo vuelos sobre los
volcanes de la Cordillera Central a quien los medios de comunicación le huían
porque siempre pensaban que estaban frente a una personal exagerada que no
tenía mayor experiencia en volcanes, a pesar de esto algunos oídos estatales
dieron algo de atención y fue entonces cuando en 1980 El Ministerio de Minas
para esa época solicitó asesoría a la oficina de Asistencia en Desastres de la
ONU, recibiendo a vuelta de correo la última versión del Manual de Manejo de
Emergencias Volcánicas y este resaltaba algo muy particular y fue ese
señalamiento de no edificar poblaciones cercanas a este volcán en un peligro
inminente, pero como siempre se hizo caso omiso y de ahí la imposibilidad de
salvar tantas vidas en esta catástrofe puesto que la sobrepoblación en esa laderas
fue absoluta, siendo justamente en este punto donde empezamos a cuestionar las
actuaciones de los gobernadores locales, los organismos de atención y prevención
de emergencias y que decir de la gran responsabilidad del estado, ésta tragedia
también fue advertida por el escritor Gustavo Álvarez Gardeazábal, pero nadie
hizo caso de su voz de alerta y así surgió la novela “Los sordos ya no hablan” en
la que el escritor cuenta como se hizo caso omiso de las advertencias, no solo de
los expertos, sino las que enviaba el mismo volcán con sus fumarolas y los
temblores producidos días antes de la tragedia
En mayo de 1985 se recibe la visita del científico Minard L.
Hall como delegado de UNDRO, quien reclama de nuevo la atención a las
anteriores recomendaciones de la organización, expresa su preocupación por la
persistente actividad del Ruiz, y de paso señala la necesidad de acometer una
gestión para la atención oportuna del riesgo priorizando las zonas habitadas,
mostrándonos en el lugar el potencial de flujos de lodo del edificio volcánico,
consecuencia de los glaciares y materiales de arrastre disponibles.8
En julio, cuando ya se empieza a percibir el olor a azufre en
Manizales, ciudad localizada 30 km al oeste del cráter Arenas, luego de intentar
infructuosamente durante los meses precedentes obtener unos sismógrafos para
iniciar el monitoreo del volcán, y de haber recurrido al Cuerpo Suizo de Socorro
para conseguirlos por otra vía, gracias a una gestión iniciada por Hans Meyer
desde el Observatorio Sismológico del Sur Occidente OSSO de la Universidad del
Valle, se establece Ingeominas aportando los cuatro sismógrafos y justificando su
tardanza en la dificultad que tuvo para conseguir las piezas de repuesto.9
En agosto llega el científico Bruno Martinelli como respuesta
del Cuerpo Suizo de Socorro, a solicitud del Gobernador de Caldas y del Alcalde
de Manizales, tras un mes de preparativos en el cual se decidió desarrollar la
tecnología requerida, buscando adaptar los sismógrafos para operar en ambientes
a temperaturas bajo cero grados, lo que suponía hacer uso de la electrónica
7
Guillermo Cajiao Lenis mariopbe.com/a3caj.htm
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo,Pag.5
9
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo, Pág.5
8
militar. Indudablemente estos meses perdidos al lado de la inexperiencia que nos
asistía, serán una de las causas más relevantes en el trágico desenlace de los
acontecimientos.10
El 13 de noviembre de 1985, el volcán Nevado del Ruiz, entró
en erupción, episodio que se originó entre los departamentos de Caldas y Tolima y
es de esta manera como se presentó ese inimaginable deshielo que a su vez
llevo los ríos hasta sus límites haciendo que estos se desbordaran bajo un torrente
de agua y lodo caliente y es lamentablemente como de esta forma Armero
desaparece y no solo de la geografía arrasando una población numerosa.
El volcán Nevado del Ruiz no tuvo misericordia ni piedad de
todo lo que se llevó a su camino terrenos completos casas, cultivos, vegetación,
animales y cientos de vidas humanas que a la fecha de hoy aún siguen siendo
innumerables e incontables
Es así como la trágica historia de Armero inicia, con una
catástrofe advertida que aunque tantas autoridades como fue posible y factible en
esa época lo supieron lo conocieron no hicieron absolutamente nada, si alguien se
preguntó esa noche en armero que sucedió no debió esperar mucho tiempo para
absolver ese interrogante pues con las primeras horas del amanecer, del dia
siguiente se empezó a evidenciar los estragos que dejo el Nevado del Ruiz, fue un
panorama infernal que confundió entre vivos y muertos todo lo cubrió el lodo todo
lo arraso la misma tierra y se tiene como un resultado que si bien se entiende
como un fenómeno natural, no deja también el sin sabor de la importancia que dio
el Gobierno a tantas alertas tempranas y oportunas que recibió.
Previo a que ocurriera la Erupción siendo aproximadamente
las 4:00 de la tarde, se empezó a ver como el volcán era sobrecubierto por una
espesa mancha oscura que avisaba q algo no estaba bien y fue en ese momento
cuando se avisó (al director Local de la Defensa civil Colombiana, quien fue
rápidamente informado de la situación, contactó con Ingeominas, organismo que
determinó que el área debía ser evacuada; a continuación se le dijo que debía
contactar a los directores de la Defensa Civil en Tolima y Bogotá).
La Cruz Roja de Ibagué- Tolima contactó a las autoridades de
Armero y ordenó una evacuación que no fue llevada a cabo debido a problemas
eléctricos causados por una tormenta. La fuerte lluvia y los rayos producto de la
tormenta pudieron ocultar el ruido del volcán, y sin ningún esfuerzo sistemático de
alerta, los residentes de Armero no eran conscientes de la actividad que se
desarrollaba en el Nevado del Ruiz.
El hecho desató ayuda humanitaria de todos los países,
realmente fue algo sin precedentes, pero a pesar de esto nuestro desgobernado
gobierno no supo cómo manejar la tragedia generando tardanza inexplicable e
10
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo, Pág.6
injustificable en todo lo que hizo, muchos de los habitantes de Armero recuerdan
la atención internacional primero que la nacional, fue así como después de la
tragedia, los cientos de cadáveres recuperados fueron sepultadas en tristes fosas
comunes para prevenir posibles epidemias y enfermedades. Posteriormente
comenzó el proceso de reubicación de los damnificados, donde se reconstruyo
una alcaldía militar y en Ibagué, Lérida, Venadillo, Ambalema y Cambao, se
construyeron barrios para recibirlos. Es entonces cuando el gobierno Local y
Nacional se vieron obligados a declarar la emergencia económica, de esta manera
recibió la ayuda de agencias internacionales y la solidaridad nacional e
internacional. Cabe señalar que los programas de reubicación para la población
afectada y sobreviviente jamás tuvieron el cubrimiento ni mucho, menos la
efectividad que debían tener y eso que se conto con millonarias donaciones y
partidas presupuestales dicho por el mismo Gobierno. Armero, declarado Campo
Santo, fue visitado por el papa Juan Pablo II en 1986.11
Finalmente el cuadro dramático de armero cierra con una
imagen que se convirtió en escudo de ese maquiavélico día y fue Omaira
Sánchez con 13 años que nos hizo ver en sus ojos el reflejo del dolor la angustia
el miedo y la zozobra de Armero y sobre todo la negligencia del estado que
contribuyo a su muerte ya que no se presto la ayuda inmediata ni necesaria que
ella merecía, (…..) “quedó atascada entre los restos de su casa en la tragedia de
Armero en 1985, y estaba sobre los cadáveres de su padre, tía y hermano. Los
informes de aquella época, escuetamente apuntan: “La única moto-bomba
disponible estaba lejos del sitio, por lo que solo podían dejarla morir”. Es increíble
que se haya llegado a esa conclusión facilista existiendo tantas moto-bombas en
el país y en el mundo aun por aquellos tiempos12”.
3) DEL
DAÑO
COMO
ELEMENTO
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
INDISPENSABLE
PARA
LA
De todo el recuento realizado surge evidente que las
entidades tanto locales como nacionales contaban con serios elementos que les
hubiese permitido contrarrestar tan fatal tragedia, que como bien lo advertimos
cobró la vida de diversas personas. Sin embargo no realizó esfuerzo alguno para
evitarla y ante ello, desde ya nos atrevemos a afirmar que, contrario a lo
manifestado por la Jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la
tragedia de Amero – Tolima no se trató de un simple caso de fuerza mayor
imposible de prever y en consecuencia el Estado colombiano sí debió responder.
Ante ello, resulta trascendental analizar la cláusula de
responsabilidad del Estado Colombiano que se encuentra estipulada en el artículo
11
La Avalancha de Armero: noviembre 13 de 1985, Rueda Enciso, José Eduardo, Revista Credencial Historia.
Fabio Arévalo, Noviembre 21 de 2013, Omaira Sánchez sin olvido después de 28 años, Diario Las Dos
Orillas
12
90 superior bajo los siguientes términos: “(…) El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por
la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado
el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste. (…)”13.
Según el autor Enrique Gil Botero, esta disposición normativa
“(…) no es más que la mera consecuencia de la filosofía que traza la Carta
Política, circunscrita por principios y valores superiores del ordenamiento jurídico,
como la dignidad, la igualdad, la libertad, el pluralismo político, la solidaridad, la
equidad, el Estado sociedad de derecho, etc. (…)”14.
Además de estar circunscrita a todos los principios
anteriormente mencionados, la cláusula de responsabilidad creó el concepto de
daño antijurídico entendiendo según el autor FRANCISCO TERNERA BARRIOS
como “(…) La lesión, detrimento o destrucción de un derecho patrimonial o
extrapatrimonial. (…)”15 y si bien este puede configurarse, se hace necesario que
concurran diversos elementos que la jurisprudencia del Honorable Consejo de
Estado ha establecido para que el Estado puede responder: “(…) i) la existencia
de un daño antijurídico; ii) la imputación del daño a la acción u omisión de la
Autoridad Pública; y iii) el nexo de causalidad existente entre el daño y la
imputación. (…)”16.
En punto del primer elemento, en principio debe partirse del
concepto general de daño, entendido como “(…) el efecto de dañar. El término
proviene del latín damnum y está vinculado al verbo que se refiere a causar
perjuicio, menoscabo, molestia o dolor (…)”17 y resulta tan relevante, que tanto
jurisprudencial como doctrinariamente se ha tratado como el presupuesto más
importante del deber de reparar por parte del Estado y de acuerdo a la
Jurisprudencia del Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
“(…) constituye el primer elemento o supuesto de la responsabilidad, cuya
inexistencia o falta de prueba, hace inocuo el estudio de la imputación frente a la
entidad demandada; esto es, ante la ausencia de daño se torna estéril cualquier
otro análisis, como quiera que es el umbral mismo de la responsabilidad
extracontractual del Estado (…).”18
La misma Corporación ha señalado que “(…) el primer aspecto
a estudiar en los procesos de reparación directa, es la existencia del daño puesto
que si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier
13
Constitución Política de Colombia, Artículo 90.
Enrique Gil Botero, Responsabilidad Extracontractual del Estado, Secta Edición, Editorial Temis, 2013, p.
20.
15
Opinión Jurídica, Vol. 7, No. 13, pp.3 - ISSN 1692-2530 - Enero-Junio de 2008 / 178 p. Medellín, Colombia.
16
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de febrero 26 de 2014, radicación número: 52001-23-31-0002001-00310-01(28277).
17
http://definicion.de/dano/#ixzz3haAHOKnZ. Julio 27 de 2015, 8:15 P.M.
18
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de diciembre 04 de 2007, expediente
16.241. frente al tema también se puede acudir a la sentencia de diciembre 01 de 2008, expediente 16.472.
14
otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos (…)19”. Ahora, una vez
deducida la existencia del mismo “(…) debe deducirse sobre su naturaleza, esto
es, si el mismo puede, o no calificarse como antijurídico, puesto que un juicio de
carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado, y,
por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la
responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera
de los distintos títulos que para el efecto se han elaborado (…)”20
Bajo las anteriores directrices normativas, resulta evidente que
el daño es el primer elemento de la responsabilidad estatal, debe estar
configurado para que el Estado pueda responder y de no estarlo, se libera su
responsabilidad y se hace inane el estudio de los demás elementos de la
responsabilidad. No obstante, hemos de advertir que no todos los daños son
reparables por cuanto existen daños jurídicos que traen consigo el deber de las
personas de soportarlo, casos tales como “(…) expropiación cuando el legislador,
mediante una ley votada favorablemente por la mayoría de los miembros de cada
cámara, determine que no habrá lugar a indemnización, o “cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el
interés privado deberá ceder al interés público o social (…)”21
Contrario sensu, el daño antijurídico es el único que
compromete la responsabilidad del Estado y ha de entenderse como aquel que
ninguna persona del conglomerado social está en el deber de soportarlo y lo cierto
es que en el sub examine estamos ante un hecho que trajo consigo un daño
antijurídico para los habitantes de Armero – Tolima, toda vez que no estaban en el
deber de soportar lo ocurrido que como bien lo manifestamos pudo preverlo el
Estado. Además el daño que sufrieron esas personas cumple con todas las
características para que sea indemnizable, pues se trata de un daño directo,
personal y cierto.
En punto de la característica de ser “directo” se ha establecido
que “(…) esta condición no alude propiamente a una característica, sino más bien
a una relación determinante de su relevancia jurídica, toda vez que si el daño no
ha sido producido, o no es referible al autor, no existe conexión entre éste y el
resultado, lo cual conlleva a que en el plano físico o en el normativo, aquel no
materializó la realidad dañosa, en otros términos, no le es imputable (…)” 22 y lo
cierto es que en el caso de marras el hecho en estudio cumple con la
característica mencionada, por cuando si bien fue un hecho de la naturaleza pudo
preverse y como tal situación le era atribuible al Estado y no lo hizo, sí es referible
a él.
19
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de marzo 02 de 2009, expediente 11.135.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de diciembre 04 de 2002, expediente
12.625.
21
Constitución Política de Colombia artículo 58 – ibídem 2, p. 28.
20
22
Ibídem 2, p, 39.
Esto nos hace retomar las mil y un profecía que se tejieron
alrededor de Armero y que si estas no quisieron ser tenidas en cuenta por
tratarse de habladurías si se debieron atender con especial observancia las que
hiciera para la fecha el Ministerio de Minas y Energía, Ingeominas, Universidad
Nacional, Universidad de Caldas y el científico Minard L. Hall como delegado de
UNDRO, quien reclamaba especial atención a todas las recomendaciones de la
organización UNDRO23
De otra parte, en el caso bajo estudio se trata de un daño
personal, característica que “(…) hace referencia a la legitimación, esto es, a quién
tiene derecho a reclamar la reparación, y lo tendrá quien ostente la calidad de
perjudicado con el hecho dañoso, independientemente de la consanguinidad,
afinidad y otros factores (…)”24, Lo anterior, por cuanto quienes reclamaron fueron
personas que se vieron directamente afectadas por lo sucedido, quienes perdieron
familiares, sus enseres, sus bienes. Finalmente, se trató de un daño “cierto”, pues
no existe certidumbre alguna de su existencia.
En ese orden de ideas, siendo evidente que el primer
elemento de la responsabilidad del Estado se cumplió, a continuación
estudiaremos la imputación objetiva y el nexo causal como demás elementos
integradores del deber de responsabilidad estatal.
4) DE LA IMPUTACIÓN OBJETIVA Y EL NEXO CAUSAL.
En relación con la imputación objetiva, el Consejo de Estado
ha afirmado que “(…) supone, el establecer el fundamento o razón de la obligación
de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un
daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que
corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal
como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política
(…)25”. Por su parte, el nexo causal “(…) constituye un concepto estrictamente
naturalístico que sirve de soporte o elemento necesario a la configuración del daño
(…)”26; también ha sido definido como “(…) la relación necesaria y eficiente entre
el hecho generador del daño y el daño probado (…)”27.
23
United Nations Disaster Relief Organization, Organización de las Naciones Unidas para Desastres
Ibídem 2, p,121
25
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7.622.
26
Ibídem 12.
27
Héctor Patiño, Responsabilidad extracontractual y causales de exoneración Aproximaciones a la
Jurisprudencia del Consejo de Estado Colombiano, ponencia presentada en el VI Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, julio de 2007, p. 193.
24
5) DEL TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO.
No obstante, antes de determinar la configuración de estos
dos elementos en el caso de marras, se hace en principio menester ahondar en el
título de imputación que se configura en eventos como del sub lite, que no es otro
que el denominado “falla en el servicio” que se considera como “(…) el título
jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación
indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una
labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene
el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de
que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial
de naturaleza extracontractual (…)”28.
Este título de imputación se configura por “(…) retardo, por
irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se
da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el
servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en
forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las
normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la
Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su
deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la
Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo
presta y queda desamparada la ciudadanía (…)”29.
En casos específicos estamos ante una responsabilidad
estatal por falla en el servicio cuando “(…) la administración: 1. No desarrolle las
obligaciones que están a su cargo (…), 2. Cuando no efectúe a tiempo el
cumplimiento de las obligaciones a su cargo (…), 3.Cuando al desarrollar sus
obligaciones lo haga indebidamente, (…) y 4. Cuando desborde las funciones que
le fueron dadas legal y constitucionalmente, (…)”30
La tragedia de Armero – Tolima debió estudiarse bajo el
régimen de la falla en el servicio, como quiera que es un claro ejemplo de
responsabilidad por omisión, puesto que no se tuvieron en cuenta las alertas que
en su momento hicieron los Organismos de Atención y Prevención de
Emergencias tanto a nivel nacional como internacional ya que vimos como este
Nevado del Ruiz fue objeto de muchos estudios que no solo buscaban conocer el
momento en que detonaría sino conocer su verdadero origen y las consecuencias
que el paso de los años con sus cambios climáticos y fenomenológicos podían
haber dejado, a consecuencia de esto se fue dejando la evidencia de lo que a su
paso dejaría su fatal activación, es de esta forma como ser esperaba inicialmente
28
Se pueden consultar las Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente No. 8163 y del 10 de marzo del
2011, expediente 17.738 del Honorable Consejo de Estado, entre muchas otras.
29
Consejo de Estado, Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880.
30
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/109133/eXe_109133/Modulo/MODULO_EXE/leccin_3_falla_en_el_s
ervicio_por_parte_de_la_administracin.html, julio 27 8:45 P.M.
que el Gobierno Nacional tomara todo esto en cuenta y mitigar el riesgo o dieran
un buen manejo a los hechos en caso de presentarse,
También es bueno recordar que sobre para la fecha de los
hechos Armero Tolima contaba con un selecto grupo de políticos que en
preparación para campañas o eventos políticos no vieron con buenos ojos el
hecho de ordenar una evacuación inmediata ya que esto les significaba entregar
algo a cambio, es decir en un orden lógico un sitio con buenas condiciones de
reubicación y como eso no lo iban a realizar estarían frente a una gran perdida de
votos y de adeptos a sus ideas y claro esta en esa disyuntiva tan grande para ellos
fue mejor dejarlos en Armero.
6) DE LOS EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD.
Pese a ello, como se trató de un hecho de la naturaleza,
puede llegarse a pensar que se estamos ante un típico caso de fuerza mayor o de
caso fortuito –como a bien lo tuvo la jurisdicción contenciosa para librar al Estado
de responsabilidad.- Por ello, es indispensable analizar qué se entiende por
eximentes de responsabilidad y como es el tratamiento que la jurisprudencia del
Consejo de Estado le ha impartido a los mismos.
Según esta alta Corporación, los eximentes de
responsabilidad “(…)constituyen diversos eventos que dan lugar a que devenga
jurídicamente imposible imputar, desde el punto de vista jurídico, la
responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, en
contra de la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo
(…)”31; y la condena “(…) dependerá de que se establezca su previsibilidad y
resistibilidad en conjunto con la inactividad del Estado que, conocedor de la
potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a
conjurarlo, encontrándose obligado a ello, responsabilidad que también resulta
comprometida si se establece que con su conducta activa, el Estado expuso a los
administrados al fenómeno natural. (…)”32.
En punto de la irresistibilidad como elemento de la causa
extraña en sentencia de abril de 2011, el Honorable Consejo de estado 33
determinó que “(…) la misma consiste en la imposibilidad del obligado a
determinado comportamiento o actividad para desplegarlo o para llevarla a cabo; en
otros términos, el daño debe resultar inevitable para que pueda sostenerse la
ocurrencia de una causa extraña, teniendo en cuenta que lo irresistible o inevitable
31
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero
Ponente, Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de junio 27 de 2012, Radicación No. 66001-23-31-000-199900073-01(24458).
32
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, expediente
20639, Consejera Ponente Ruth Stella Correa Palacio.
33
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de
abril 07 de 2011, Magistrado Ponente Doctor Mauricio Fajardo Gómez, Radiación 1999-00518-01.
deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo pues el demandado
podría, en determinadas circunstancias, llegar a evitar o impedir los efectos dañinos
del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo, irresistible, caso de un terremoto o de
un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos de cuyos efectos nocivos, en
ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían ser evitados.
Por lo demás, si bien la mera dificultad no puede constituirse en
verdadera imposibilidad, ello tampoco debe conducir al entendimiento de acuerdo
con el cual la imposibilidad siempre debe revestir un carácter sobrehumano; basta
con que la misma, de acuerdo con la valoración que de ella efectúe el juez en el
caso concreto, aparezca razonable, como lo indica la doctrina:
«La imposibilidad de ejecución debe interpretarse de una
manera humana y teniendo en cuenta todas las circunstancias:
basta que la imposibilidad sea normalmente insuperable
teniendo en cuenta las condiciones de la vida»34.
En lo referente a la imprevisibilidad suele entenderse por tal
“(…) la condición de “imprevisto” de la misma, esto es, de acontecimiento súbito o
repentino, tal y como lo expresan tanto el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, como el artículo 64 del Código Civil35 y la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con la cual “[I]mprevisible será cuando se
trate de un acontecimiento súbito, sorpresivo, excepcional, de rara ocurrencia
(…)”36.
De la misma manera, se ha indicado que para que operen las
citadas eximentes de responsabilidad, debe “(…) aclararse, en cada caso
concreto, si el proceder activo u omisivo de la víctima tuvo, o no, injerencia y
en qué medida, en la producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable
concluir que para que el hecho de la víctima tenga plenos efectos liberadores de la
responsabilidad estatal, resulta necesario que la conducta desplegada por la
víctima sea tanto causa del daño, como la raíz determinante del mismo, es decir,
que se trate de la causa adecuada, pues en el evento de resultar catalogable como
una concausa en la producción del daño no eximirá al demandado de su
responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, habrá lugar a
rebajar su reparación en proporción a la participación de la víctima. (…)”37
34
Nota original de la sentencia citada: “ROBERT, André, Les responsabilites, Bruselas, 1981, p. 1039, citado
por TAMAYO JARAMILLO, Javier, Tratado de responsabilidad civil, cit., p. 19.
35
Nota original de la sentencia citada: Cuyo tenor literal es el siguiente: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito,
el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los
autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc”.
36
Nota original de la sentencia citada: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 26 de
enero de 1.982, Gaceta Judicial, tomo CLXV, p. 21.
37
En la anotada dirección, ha sostenido la Sala: “El hecho de la víctima, al decir de los hermanos Mazeaud,
sólo lleva “consigo la absolución completa” cuando “el presunto responsable pruebe la imprevisibilidad y la
irresistibilidad del hecho de la víctima. Si no se realiza esa prueba, el hecho de la víctima, cuando sea culposo
y posea un vínculo de causalidad con el daño, produce una simple exoneración parcial: división de
responsabilidad que se efectúa teniendo en cuenta la gravedad de la culpa de la víctima. Henri y León
Mazeaud, Jean Mazeaud. Lecciones de Derecho Civil. Parte Segunda. Ediciones Jurídicas Europa América.
7) DEL CASO OCURRIDO EN PEREIRA CUANDO FALLECIÓ EL SEÑOR
JAIRO SANTOS PÉREZ AL DESPLOMARSE PARTE DE LA VIVIENDA
DONSE SE ENCONTRABA DESCANSANDO.
El tema de los eximentes de responsabilidad y específicamente
del eximente denominado “hecho exclusivo de la víctima” fue estudiado a cabalidad
en la sentencia proferida por la Corporación que viene de relacionarse en junio 27
de 2012 con ponencia del Doctor MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, cuando se
estudió la demanda presentada por los Señores María Elvira Pérez, Mariela Soto,
Angélica María y Jairo Santos Soto, Claudia Milena Santos Muñoz, José Ancizar y
Óscar Castañeda Pérez, Eduardo y Luz Nélida Pérez y Carlos Alberto Muñoz Pérez,
contra el Municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER–, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por
los perjuicios ocasionados a los demandantes como consecuencia de la muerte del
señor Jairo Santos Pérez, al desplomarse parte de la vivienda en la cual se
encontraba descansando, en hechos acaecidos en el Municipio de Pereira, el día 21
de enero de 1997.
En tal directriz jurisprudencial, se probó que la entidad
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA –CARDER- sí debía
responder por la muerte del Señor JAIRO SANTOS Pérez al concluirse que: “(…) se
encontraba obligada a actuar como un buen padre de familia respecto del bien, es
decir, verificar que la vivienda aludida hubiere quedado demolida por completo y no
como ocurrió en el presente caso, en el cual se pudo establecer que la CARDER
no destruyó totalmente la plancha en la cual se encontraba la vivienda; bajo este
estándar del derecho, la Corporación Autónoma referida debió actuar con la
“diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios
propios (…)”38.
Así mismo, se afirmó: “(…) esta Subsección estima que de
haber actuado la CARDER con la diligencia de un buen padre de familia, habría
revisado el estado de demolición del bien inmueble y se habría percatado de que
dicho inmueble no quedó destruido por completo, comoquiera que –se insiste– la
plancha permanecía sobre los cimientos del lote en el cual se encontraba
construida la vivienda citada.
Así pues, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER–, se encontraba obligada como propietaria del bien, a realizar, de
manera total, la demolición respectiva del bien inmueble ubicado en el Barrio
Risaralda, Avenida del Río No. 36A – 40, de la ciudad de Pereira, cuya plancha de
concreto se derrumbó como consecuencia del desplome de un muro de contención
Buenos Aires. 1960, pags. 332 y 333”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia de mayo dos (02) de dos mil siete (2007); Expediente número: 190012331000199800031
01; Radicación: 24.972.
38
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de
junio 27 de 2012, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez.
que servía de protección a las casas ubicadas en el sector aludido del Río Otún,
circunstancia que originó que el señor Jairo Santos Pérez, quien se encontraba
descansando debajo de la citada estructura, quedara sepultado bajo los
escombros. (…)”39
Pese a tal conclusión y al demostrarse que la entidad
demandada sí debía responder, el Ad-Quem determinó la imposibilidad de acceder
a las pretensiones de la demanda en razón a que se probó “(…) que el daño por
cuya indemnización se demandó no resulta jurídicamente imputable a la
Administración actuante, toda vez que el proceder asumido por el señor Jairo
Santos Pérez reúne los elementos necesarios para entender configurada la
eximente de responsabilidad consistente en el hecho exclusivo y determinante de
la víctima, la cual excluye la posibilidad de imputar el daño a la entidad
demandada; ciertamente, la conducta asumida por la víctima directa del daño, en
cuanto decidió habitar, de manera clandestina y permanente, un sitio que no era de
su propiedad y, que además había sido objeto de demolición parcial por parte de la
CARDER, comoquiera que la entidad pública demandada destinaría dicho
inmueble para obras de saneamiento ambiental. (…)”40
8) DE LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO EN
FEBRERO 29 DE 2014, POR LOS HECHOS OCURRIDOS EN DICIEMBRE 14
DE 1999, CUANDO UN ALUD DE TIERRA CAUSÓ DAÑOS EN DOS
VIVIENDAS DE PROPIEDAD DE LOS DEMANDANTES.
Caso contrario ocurrió en la sentencia proferida por la misma
Corporación en febrero 26 de 2014, cuando se falló la demanda presentada en abril
04 de 201141 por Rosalba Tela y Rafael Noguera y los menores Flor Alba y Víctor
Alfonso Noguera Tela, contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS–, con el fin de
que se le declare administrativamente responsable por todos los perjuicios
ocasionados a los demandantes por haber perdido sus casas de habitación, como
consecuencia del del derrumbe de la vía Panamericana, ocurrido el catorce (14) de
diciembre de 1999.
En esta oportunidad, se consideró la viabilidad de acceder a las
pretensiones de la demanda, en tanto si bien la entidad demandada afirmó que el
talud que conllevó a la pérdida de las viviendas de la parte demandante se produjo
como consecuencia de un hecho imprevisible e irresistible constitutivo de fuerza
mayor, se comprobó que “(…) los argumentos esgrimidos por el INVIAS tanto en su
memorial de contestación de la demanda, en los alegatos de conclusión en la
primera instancia, como en el memorial contentivo del recurso de apelación, no son
de recibo, por cuanto la misma entidad pública afirmó, y aportó pruebas que
39
Ibídem.
Ibídem.
41
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de
febrero 29 de 2014, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez.
40
confirman su dicho, que el fenómeno invernal comenzó en septiembre de 1999 –tal
y como lo señala un documento titulado “Historiograma de precipitación mensual
Estación Sindagua-Cebadal” realizado por el IDEAM y aportado al expediente por
el INVIAS (fl. 56 c 1. (…)
Es decir, el INVIAS tuvo conocimiento que desde los meses de
octubre y noviembre de ese mismo año se presentaron derrumbes “cerca al predio
de los esposos Tela Noguera” (fl. 40 c 1) que obligaron a la entidad pública
demandada a negociar con los propietarios del predio su utilización como un
“botadero” para evacuar la tierra que se desplazó, tal y como lo evidencia el
comprobante de pago del 3 de diciembre de 1999 (visible a fl. 19 c 1), el cual da
cuenta del pago de $7’280.000 a favor de la señora Rosalba Tela, reconocido
como tal por la entidad pública demandada. (…)"42
Además agregó: “(…) Lo anterior impone concluir que si bien
es cierto que las condiciones meteorológicas que llevaron al deslizamiento de
tierra ocurrido el 14 de diciembre de 1999 y que afectó la vivienda de la familia
Noguera Tela pueden ser consideradas como de carácter extraordinario, no es
menos cierto que la zona aledaña al predio de los demandantes comenzó a
presentar derrumbes y deslizamientos desde octubre del mismo año, sin que el
INVIAS hubiere acreditado en el expediente la realización de intervención técnica
o administrativa alguna que hubiere tenido por efecto y/o finalidad la disminución
del riesgo que corrían los demandantes, riesgo que se hizo evidente con los
deslizamientos de tierra previos ocurridos en los meses de octubre y noviembre de
1999 y que llevaron al INVIAS a reconocer una suma de dinero a favor de la
señora Rosalba Tela a título de mejoras para poder utilizar el predio como
depositario de la tierra removida de la carretera; es decir que el elemento de
irresistibilidad propio de la fuerza mayor se encuentra desvirtuado por la evidente
verificación por parte de la propia entidad pública demandada de que la
mencionada zona se encontraba en un riesgo particular de derrumbe, máxime
cuando para la fecha de ocurrencia de los hechos ya habían transcurrido dos
meses desde el inicio del invierno, aun cuando éste se hubiere presentado en
condiciones de extraordinaria intensidad. (…)”43
Finalmente adujo “(…) Tampoco se encuentra en el
expediente medio probatorio alguno que permita inferir que el INVIAS u otra
autoridad administrativa le hubiere comunicado a la familia Noguera Tela la
situación de riesgo en la que se encontraba al haber realizado la construcción en
la referida ubicación, con lo cual se desvirtúa la configuración de una eventual
culpa exclusiva de la víctima. (…)”44
42
Ibídem.
Ibídem.
44
Ibídem.
43
9) DEL TRÁGICO SUCESO OCURRIDO EN ARMERO – TOLIMA EN
NOVIEMBRE 11 DE 1981. ANÁLISIS BAJO LOS PARÁMETROS DADOS
POR LA JURISPRUDENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA.
Principalmente de la última jurisprudencia, vemos que no
todos los daños ocasionados por fenómenos de la naturaleza puede ser
encuadrados dentro de los eximentes de responsabilidad, por cuanto como vemos
los mismos pueden ser controvertidos cuando se logre demostrar que el Estado
representada por la entidad correspondiente sí podía prever lo ocurrido, tal y como
lo vemos en el caso de Armero – Tolima, donde en nuestro juicio las
características de imprevisibilidad y resistibilidad se encuentran desvirtuadas,
pues como vemos de relacionar las autoridades del Departamento del Tolima
sabían lo que podía suceder, tiempo atrás de lo ocurrido conocían que existían
bastantes posibilidades que el insuceso se desencadenara en una gran tragedia
como evidentemente ocurrió. Sin embargo no realizó ninguna acción tendiente
para evitarlo y centró su defensa en afirmar que los mismos habitantes de tal
municipio se negaron a evacuar, cuando se desconoce que se hubiese utilizado la
fuerza pública para al menos intentar la evacuación y lograr así salvar la vida de
cientos de personas.
Contraria postura sostuvo el Tribunal Administrativo del Tolima
y el Consejo de Estado, cuando en sentencia de febrero 21 de 199145 y junio 24
de 199446, respectivamente, decidieron librar de absoluta responsabilidad a la
Nación – Ministerio de Minas y Energías por los daños tanto de carácter moral
como material ocurridos por la muerte del Señor PABLO ENRIQUE PARRA
MORALES, quien falleció en noviembre 13 de 1985 como consecuencia de la
actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
En principio, el Tribunal Administrativo del Tolima como
juzgador A-quo determinó no acceder a las pretensiones de la demanda por
cuanto consideró que si bien la Carta Magna establecía la obligación de las
autoridades de proteger a todas las personas residentes de Colombia en su honra
y bienes, el episodio ocurrido en noviembre 13 de 1985, se trató de un hecho
natural, imprevisible e irresistible, lo que concluyó de las pruebas practicadas en
ese plenario y principalmente por lo expuesto en la declaración del profesor Bruno
Martinelli quien cuando se le cuestionó si podía predecirse con exactitud la fecha
de la erupción volcánica contestó:
“(…) "La pregunta incluye implícitamente la consideración de
tres elementos: dos relacionados temporalmente y una probabilidad. 1.– En qué
intervalo de tiempo debe producirse la erupción (¿una semana?, ¿un día?, ¿una
hora?). 2.– Con cuánto tiempo de anticipación se debe predecir la erupción (¿un
año?, ¿una semana?, ¿un día?). 3.– Qué nivel de certeza se requiere de la
45
Tribunal Administrativo del Tolima, sentencia de febrero 22 de 1991.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de junio 24 de 1994,
Magistrado Ponente Doctor Miguel González Rodríguez.
46
predicción (¿certeza absoluta?, ¿gran probabilidad?). Me permito, por lo tanto,
especificar la pregunta en los términos siguientes: ¿Es posible predecir con varios
días de anticipación y con suficiente certeza (al menos un 50% de probabilidad) la
fecha de una erupción? La respuesta a esta pregunta es claramente no.
Personalmente no conozco ningún caso, documentado científicamente, en que
predicciones de este tipo hayan resultado con éxito. Sólo en circunstancias muy
particulares, como en el caso del Dilauea (Hawaii, USA), algunas erupciones
fueron previstas con éxito en función de la observación del comportamiento
sísmico, de la elevada y del conocimiento profundo del volcán (…)."47
De igual manera, tuvo en cuenta la declaración de John
Tomblin, quien en lo pertinente expresó: “(…) 2. Es raramente posible predecir
exactamente la fecha de una erupción volcánica. Sin embargo, con un monitoreo
en tiempo real integral (utilizando un sistema de radiocomunicación desde una red
de detectores en el terreno), y con científicos experimentados disponibles para
interpretar las lecturas, con frecuencia es posible entregar una alarma (o
advertencias) de unas pocas horas y algunas veces hasta algunos días de que
una mayor erupción es inminente. 3. No es posible predecir con exactitud el tipo,
magnitud, intensidad, duración, alcance y efectos de una erupción volcánica.
(…)”48
Acudió así mismo a literatura sobre el tema y concluyó: “(…) El
Estado Colombiano no fue negligente en relación con la tragedia de Armero
ocasionada por la erupción del Volcán Nevado del Ruiz porque según se colige del
acervo probatorio obrante en el proceso ordenó las investigaciones que se
hicieron por los comisionados de la Undro, Unesco, Ingeominas y otras entidades
del Gobierno como la Defensa Civil Colombiana y estuvo atento a cumplir las
recomendaciones y tomar las medidas preventivas y si no obtuvo resultado se
debió a la fuerza mayor por ser el hecho causante de la misma externo,
imprevisible en cuanto al carácter, oportunidad de presentación, intensidad y
consecuencias, e irresistible por la manera como se presentó el deshielo y los
miles de metros cúbicos de lodo y materias volcánicas que corrieron y que
mezcladas con otras como agua de los ríos, quebradas, piedras y árboles y otras
que se encontraban a su paso le era imposible detener y evitar que la avalancha
llegara a Armero. (…)”49
Por su parte, el Honorable Consejo de Estado como fallador
Ad-quem manifestó: “(…) Históricamente se ha aceptado y comprendido la
necesidad de eliminar la responsabilidad de quien se encuentra impedido para
actuar bajo el imperio de la fuerza mayor, que tiene como característica esencial
la de LA IRRESISTIBILIDAD. (…). En el caso sub-exámine el sentenciador
encuentra debidamente demostrado que el perjuicio no se debe al hecho de la
47
Esta declaración fue citada como prueba dentro de la sentencias de febrero 22 de 1991
Ibídem 33.
49
Ibídem 33.
48
administración, pues la causa de la tragedia, aunque previsible, le fue irresistible.
(…)”50
Pues bien, como se observa la jurisdicción contencioso
administrativo atendiendo su leal saber y entender, consideró que si bien el hecho
pudo preverse no pudo resistirse, por cuanto pese a todas las medidas tomadas
un año antes de la tragedia, la avalancha se torna como algo casi imposible de
determinar cuándo pueda llegar a presentarse.
Sin embargo, en nuestro concepto es la misma jurisdicción
contenciosa administrativa la que se contradice a lo largo de las providencias que
venimos de relacionar, por cuanto tomó lo que le convenía al Estado Colombiano
de las declaraciones dadas por los expertos extranjeros que se utilizaron como
pruebas de las entidades demandadas y simplemente determinaron que el suceso
no podía ser considerado como resistible y previsible por una falta de diagnóstico
en el día y en la hora que sucedería la tragedia.
Pasó por alto la jurisdicción que el macabro suceso venía
pronosticándose con aproximación a un año antes de lo ocurrido, con la suficiente
antelación para que se cumplieran las obligaciones propias del Estado
Colombiano en punto de la protección a sus habitantes y es que otra cosa no
puede afirmarse cuando los mismos testimonios antes relacionados expresaron
que “(…) con frecuencia es posible entregar una alarma (o advertencias) de unas
pocas horas y algunas veces hasta algunos días de que una mayor erupción es
inminente". (…) La condición actual del Nevado del Ruiz se ha mostrado
anormal a partir de noviembre de 1984. Existe un riesgo elevado de erupción
y este riesgo continuará mientras continúen los sismas (sic) locales y otros
fenómenos (…)”51 (Negrilla y Subrayado Fuera de Texto).
Vemos entonces que desde un año antes de la avalancha
relacionada se tenían estudios que determinaban que el volcán Nevado del Ruiz
había mostrado un riesgo elevado de erupción y si volvemos a atender la
sentencia relacionada en líneas anteriores, en la que se presentó un alud de tierra
que causó estragos en dos viviendas de propiedad de los demandantes y en la
que sí se consideró acceder a las pretensiones solamente porque la entidad
demandada conocía lo que sucedería por haberse ya presentado con
aproximación de 6 meses antes de lo ocurrido, seguimos sin entender por qué en
el caso de Armero – Tolima no se determinó igual situación, si desde un año antes
de noviembre 11 de 1985 se tenía conocimiento de lo que podría suceder.
No desconocemos que las entidades realizaron lo propio para
intentar prever lo sucedido, mas como ya lo expresamos, este es un típico caso de
falla en el servicio por omisión, por cuanto desde el momento en que supieron de
lo que estaba por ocurrir, debieron hacer uso de la fuerza pública, crear incentivos
para la población, crear hogares de paso, crear viviendas, crear trabajos y así
50
51
Ibídem 33.
Ibídem 33.
lograr que la población si hubiese evacuado y por ende se hubiesen salvado miles
de vidas.
En efecto, de los mismos fallos que venimos de relacionar,
encontramos la bitácora utilizada por la Defensa Civil Colombiana –de la época
que cuenta con cada una de las actividades que se realizaron desde diciembre 22
de 1984- once meses antes de la tragedia- y entonces surge el cuestionamiento
de por qué no se materializaron estos esfuerzos logrando el desalojo de Armero –
Tolima, cuando se sabía que en cualquier momento se podría presentar lo
inesperado.
CONCLUSIONES.
Del recuento realizado, surge evidente que el Estado Colombiano sí debía
responder por los daños ocurridos a la población de Armero – Tolima en
noviembre 11 de 1985, en tanto estamos ante una total falla del servicio por
omisión, máxime cuando es evidente que se encuentran configurados los tres
elementos necesarios para que la administración responda.
En efecto, no hay duda alguna que el daño antijurídico existió y que el mismo se
centra a ser la avalancha presentada en noviembre 11 de 1985 que cobró la vida
de miles de personas que por supuesto no estaban en el deber de soportar tan
trágico suceso.
Además, se puede hablar de una imputación objetiva en contra del Estado
Colombiano pues por su inactividad permitió que la vida de cientos de personas
acabara, máxime si ya comprobamos que un año antes de la tragedia se conocía
el riesgo que enfrentaba la población de Armero y evidentemente existe un nexo
causal, por cuanto no vemos la presencia de ningún eximente de responsabilidad
que permita concluir que nos encontramos ante un evento de fuerza mayor o de
caso fortuito.
En ese orden de ideas, al cumplirse los elementos de la responsabilidad estatal
entraremos a analizar los perjuicios que debieron reconocerse a las víctimas de
tan falta suceso.
En principio, en nuestro concepto solo deberían ser reconocidos perjuicios de
orden moral en su máximo valor, es decir 100 S.M.L.M.V. para los familiares de
las víctimas y en punto de los perjuicios materiales debemos concluir que
correspondería realizar una condena en abstracto en contra del Estado
Colombiano, al revestir un alto complejo el lograr determinar con exactitud qué
bienes tenían las personas y cuáles eran sus valores.
También es importante como medida de reparación integral apoyar alguna de las
Fundaciones que se originaron a partir de estos hechos, entre estas la Fundación
Armando Armero “Memoria, prevención y turismo cultural” quienes tiene entre sus
actividades adelantar jornadas de investigación de los niños perdidos en Armero y
que a lo largo de estos 30 años solamente a sido respaldada en una ocasión, año
2012 por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, esta fundación también
colabora con todas esas personas que pasados tantos años aun no han podido
ser o volver a ser ser titulares de dominio de derecho real de propiedad y es
entonces cuando el gobierno aun debería pensar en tramitar Beneficios
Tributarios, como las reducciones de impuestos, patrocinar eventos con beneficio
tributario que les permita recaudar dinero y seguir levantando Armero.
Por otra parte para la fecha de la tragedia de Armero toda la población
damnificada contaba con no menos de 50 a 60 establecimientos de educación
publica y privada los cuales desaparecieron y que decir de los 180 maestros y
profesores que murieron, pero a la fecha año 2015 no se cuenta ni con el mismo
numero ni mucho menos superior de instituciones educativas y es cuando
debería el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación o Secretaria de
Educación robustecer el sector educativo y generar mecanismos que le permitan
a toda su población acceder a un poco de conocimiento y formación académica en
general.
Con relación a las medidas que el Estado Colombiano debe prever para que
insucesos como el ocurrido, se hace necesario solicitar a las autoridades del
Estado estar más atentas con los eventos naturales que pueden preverse, utilizar
las mismas normas que el legislador creó luego de ocurrida la catástrofe de
Armero-Tolima, por cuanto como bien se sabe esta tragedia desencadenó la
creación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (Ley 46 de
1988 y Decreto Ley 919 de 1989) y la adopción del Plan Nacional de Prevención y
Atención de Desastres (Decreto 93 de 19989 (…).”52
Además, se cuenta con la Ley 9 de 1989 que en su artículo 56 modificado por el
artículo 5 de la Ley 3ª de 1991 “(…) atribuye a los Alcaldes Municipales la
obligación de realizar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y,
una vez obtenida esta información, ordena proceder a la reubicación de las
personas que se encuentren en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la
vivienda. (…)”53; con la Ley 715 de 2001 que especificó las obligaciones de la
administración municipal en lo que tiene que ver con la reubicación de la población
que se localiza en zonas de riesgo y que en su artículo 76 establece:
“(…) Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones,
corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del
Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o
cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:
76.9. En prevención y atención de desastres:
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación
52
Procuraduría General de la Nación, Rostros y Rastros, Justicia, Comunidad y Responsabilidad Social,
Revista del Observatorio de DDHH del Instituto de Estudios del Ministerio Público, Año 1/ No. 4/ Enero – junio
de 2010, publicación semestral.
53
Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones, modificada por la Ley 3ª de 1991 por la cual se crea el
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el
Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.
de asentamientos. (…)”54
Finalmente, se hace necesario que el Estado Colombiano haga uso del pie de
fuerza, logre que en casos como el que se estudia la población sea reivindicada
en todos los aspectos, es decir patrimonialmente en los perjuicios materiales y
morales ocasionados como también los beneficien con una adecuada reubicación
y un otorgamiento de incentivos de carácter económico y laboral, para que así no
se sientan desprotegidos y no teman abandonar su lugar de residencia y sobre
todo que nunca mas Colombia vuelva a escuchar de altas Corporaciones que no
hay elementos solidos para responsabilizar al estado cuando se esta frente a
tanta inoperancia, imprevisión y falta de medidas oportunas de quienes ostentan
estas obligaciones.
54
Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
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