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Les trois visions de la forêt planète, ressource et territoire

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Les trois visions de la forêt planète, ressource et territoire
POLITIQUES ET INSTITUTIONS
Les trois visions de la forêt
dans le débat sur le développement durable :
planète, ressource et territoire
Irina Kouplevatskaya-Buttoud - Gérard Buttoud
Le débat international sur la durabilité et la gestion durable des forêts, souvent cité comme à
l’origine des changements récents dans les processus politiques en cours (Buttoud et Monin,
2007), n’est pas toujours très facile à démêler : entre les définitions, les normes d’application,
et la pratique concrète, un décalage s’établit fréquemment qui peut amener à des confusions.
Ce qui apparaît clairement, c’est que la demande de prise en compte simultanée des trois
composantes (écologique, économique et sociale) de la “durabilité” dans la politique publique
sur les forêts, de même que l’ouverture systématique du débat à l’ensemble de l’écosystème
forestier et pas seulement aux seuls arbres, ont amené une remise en question de la vision traditionnelle de la forêt comme thème purement technique et assimilable à une ressource en bois.
On a alors glissé progressivement vers de nouvelles visions de la forêt et de sa gestion, fondées
sur la connaissance des processus écologiques et sociaux qui définissent et légitiment de
nouveaux choix.
D’un point de vue général, la globalisation de nombreux phénomènes (par exemple les débats
internationaux sur la durabilité, la bio-éthique, la démocratisation des politiques, le réchauffement global, etc.) impose le recours à une traduction de concepts abstraits en valeurs contextuelles plus concrètes. La complexité d’une telle interprétation tient aux différentes
compréhensions de ce qu’est la durabilité et de ce qui la forme. La durabilité peut être perçue
comme ce qui vise à la fois :
— au maintien des caractéristiques écologiques ;
— au maintien du rendement, de la productivité et des services apportés ;
— à l’entretien des utilités sociales et des institutions correspondantes, y compris à travers
les aspects symboliques et éthiques (Oesten, 2005 ; Erkkilaa et al., 2005 ; Saastamoinen, 2005 ;
Johnson, 2007).
Les différentes valeurs et résultats des processus sociaux auxquels on peut aboutir apparaissent
alors comme un produit direct du contexte social et politique, c’est dire qu’ils alimentent des
controverses récurrentes, car portant sur des valeurs en discussion et donc sujettes à changement continu.
Vue de cette façon, la durabilité dépend directement des différents systèmes de valeurs et de
jugements moraux exprimés à des niveaux eux-mêmes différents, où des visions et valeurs différentes sont la règle ; c’est dire que le concept de développement durable, de gestion durable
des forêts, et au-delà même de forêt, va prendre des significations elles-mêmes différentes.
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C’est d’abord le cas aux différents niveaux (national, régional et local) de l’action publique, où
la complexité introduite par la globalisation des problèmes a créé de nouveaux enjeux aux politiques forestières :
— Au niveau international, se définissent les principes qui déterminent les stratégies et
règles communes. Ces principes concernent les valeurs à transmettre aux générations futures,
même si elles ne profitent pas nécessairement aux bénéficiaires actuels.
— Le niveau national est celui des décisions normées de politique. À ce niveau, les décideurs publics doivent considérer des systèmes sociétaux différents, mais nécessairement liés, en
intégrant les aspects économiques, politiques (y compris la réglementation), l’expertise (dont
scientifique) et la sphère sociale (Parsons, 1963 ; Renn, 1999).
— Au niveau régional ou local, enfin, les acteurs doivent s’entendre pour définir des actions
plus ou moins consensuelles. À ce niveau, les contextes locaux et régionaux qui contribuent à
définir la façon avec laquelle appliquer la politique forestière nationale peuvent varier considérablement au sein du même pays. Cette diversité apparaît même encore plus grande lorsque
l’action publique est considérée de façon globale. En conséquence de quoi, les demandes qui
s’expriment en matière de décision publique, de même que les réactions aux changements de
politique au niveau local, s’avèrent elles-mêmes très différenciées.
Se pose donc la question de l’articulation et de l’adaptation mutuelle entre ces trois niveaux,
lesquelles sont généralement présentées comme formant l’un des aspects importants dans la
définition des mécanismes de ce qu’on appelle désormais la “gouvernance”. Par ce terme, on
désigne en effet un type de décision publique ne reposant plus sur la réglementation par des
normes, mais fonctionnant au moyen de mécanismes impliquant l’ensemble des porteurs d’intérêts (stakeholders). Il est généralement admis que plusieurs éléments concourent à définir cette
gouvernance : la participation des acteurs, l’intersectorialité, l’itérativité des processus, l’expertise sociale et écologique responsable, et donc également, mais pas accessoirement, l’articulation
entre différents niveaux de prise de décision dont il est question ici.
LE NIVEAU INTERNATIONAL : LA FORÊT COMME ÉLÉMENT D’ÉQUILIBRE DE LA PLANÈTE
Depuis près d’une vingtaine d’années, les grandes stratégies à mettre en œuvre pour faire participer la forêt au développement durable se discutent donc dans un contexte global, à l’occasion
des grandes conférences internationales regroupant les spécialistes et acteurs de l’ensemble des
pays de la planète.
Ce qu’on appelle le « dialogue international sur les forêts » définit désormais les grands principes des politiques qui sont censées être arrêtées ensuite au niveau national, souvent après un
processus de réforme plus ou moins long et important. C’est donc à ce niveau global qu’il faut
chercher une grande partie des bases communes orientant et infléchissant les politiques
publiques sur les forêts (Humphreys, 2006).
Une vision écologiste de la forêt
Malgré le caractère fondamentalement économique des concepts de développement durable et
de gestion durable tels qu’appliqués au domaine de la forêt, la première constatation qui
s’impose de l’analyse du discours international est la forte prégnance d’une vision écologique de
ce qu’est la forêt.
Le concept même de durabilité, tel qu’introduit dans les conférences internationales sur la forêt,
y compris à Rio en 1992, fait de l’approche écologique la base du raisonnement à appliquer à
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la gestion, l’angle économique ne définissant finalement qu’une “viabilité”, et l’angle social une
simple “acceptabilité” des choix dérivant de considérations d’abord environnementales (University for Peace et al., 2002).
La participation des gestionnaires à la définition des normes (critères et indicateurs de gestion
durable des forêts) a sans doute pu un moment orienter la discussion vers des considérations
plus pratiques au niveau national, mais elle n’a pas radicalement changé la vision écologiste qui
imprègne une grande partie des discussions internationales.
Depuis la fin des années 1990, on assiste en effet à une globalisation encore plus nette des
débats sur la forêt mondiale, qui s’inscrivent désormais dans le cadre des grands équilibres
écologiques de la planète. On ne discute plus vraiment la gestion forestière en tant que telle,
mais comme l’un des éléments, et pas forcément le plus important, d’un débat conduit sur les
moyens d’entretenir les écosystèmes perçus dans leur globalité.
Dans ce contexte, la vision internationale de l’arbre et de la forêt se construit dans l’idée qu’il
s’agit de types d’écosystèmes les moins perturbés, les plus susceptibles de compenser les effets
néfastes d’activités humaines non contrôlées (par exemple la consommation d’énergie fossile).
Même le débat international sur la surexploitation des forêts tropicales, qui est typiquement
imprégné de réminiscences post-coloniales sur le partage des ressources, et qui est également directement influencé par des préoccupations de développement économique (pas forcément durable), se
trouve ainsi déplacé sur le terrain de la seule écologie, qui s’avère constructive de la valeur. Quelles
que soient d’ailleurs ses formes (plantations ou forêts régénérées à travers des processus naturels),
la forêt tend ainsi à désigner de façon générique et abstraite tout ensemble d’arbres dont on
perçoit l’intérêt en matière de préservation des équilibres écologiques de la planète.
Ainsi donc aujourd’hui, plus encore que dans les années 1990, les préoccupations générales
d’une dégradation de la situation environnementale, liée aux effets du stockage et du déstockage
de carbone sur toutes les composantes de l’écosystème, prévalent dans les négociations internationales, et ont un impact sur l’orientation des politiques nationales (Badré, 2007).
Sans doute la nécessité de prendre en compte les aspects liés à la gestion dans le débat sur la
durabilité en forêt a enrichi la vision initiale purement écologique d’éléments normatifs et économiques. Au niveau national, par exemple, les normes et instruments élaborés dans le même
temps, sous l’influence plus ou moins directe des obligations internationales, ont évolué vers
une plus grande prise en compte de l’environnement : approches de la conservation, nouveaux
types de gestion et planification destinés à promouvoir la multifonctionnalité, contrôle des exploitations et certification. Dans le même temps également, les bénéfices financiers susceptibles
d’être apportés par une “bonne gestion écologique” telle que promue par les niveaux international et — de plus en plus — national, créent des valeurs économiques directes qui contribuent
à la vision de la forêt par ses gestionnaires locaux (ce qui ne garantit pas nécessairement la
durabilité sur le long terme). Des imbrications existent donc bien entre les perceptions de l’écologie exprimées aux niveaux national et local.
Mais globalement, c’est toujours à l’échelle internationale que les débats sur l’écologie se développent le plus, se cristallisent parfois, tout en s’enrichissant des visions des pays participants
les plus actifs dans ce domaine.
Une vision abstraite de la forêt
Il y a à cela plusieurs raisons.
D’abord le fait qu’à ce niveau de discussion, seuls les principes et les visions sont en débat.
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Il s’agit la plupart du temps de concepts abstraits, élaborés par des experts à partir de visions
théoriques et de modèles globaux. Il est clair que des biens publics tels que le climat ou la
biodiversité nécessitent une approche à très vaste échelle, à la hauteur des enjeux correspondants. Dans ce contexte, la gestion forestière directe, qui repose sur des pratiques empiriques au
quotidien, ne peut fournir la base des raisonnements, puisqu’elle est supposée au contraire être
un résultat à tirer de la discussion. Dans un tel débat, seuls apparaissent prégnants des grands
mécanismes d’équilibre écologique. À ce niveau, on reste le plus global et abstrait possible.
Ensuite, les deux aspects les plus globalisés dans l’évolution sociale et économique actuelle sont
bien le marché et l’environnement. Avec la mondialisation de l’économie, le marché s’est imposé
comme le seul paradigme de référence, dans le même temps où l’échelle des phénomènes écologiques (pollutions industrielles, trou dans la couche d’ozone, effet de serre lié aux émissions de
dioxyde de carbone) en faisait des enjeux planétaires plus que des catastrophes localisées dans
l’espace et dans le temps. Il en est résulté l’idée que ces phénomènes, auxquels la déforestation était
censée participer directement, devaient être traités à l’échelle mondiale, et pas à d’autres niveaux.
On comprend que la gestion durable des forêts, susceptible de contribuer à la solution des
problèmes environnementaux identifiés comme majeurs, ait ainsi été tout naturellement considérée comme devant être traitée à l’échelle du globe, dans un monde où la logique d’action
devenait éminemment globale, au sens de la planète d’abord, mais également au sens des
valeurs générales orientées vers la préservation du bien-être commun et des besoins des générations futures, tous termes qui peuvent donner lieu à des lectures différentes bien sûr mais qui
ont en commun d’être particulièrement abstraits (Schanz, 1999).
Une vision urbaine de la forêt
Enfin, et c’est aussi une résultante de ce qui vient d’être dit, il faut bien voir que ce débat international s’est surtout développé sous une pression multiforme mais régulière des organisations
internationales non gouvernementales de défense de l’environnement. Avec des moyens différenciés selon les acteurs (action directe de type coup de poing pour Greenpeace, dénonciation
médiatique de pratiques néfastes par les Amis de la Terre, participation au débat public pour le
WWF), les grandes ONG environnementalistes ont toutes pesé, à leur façon mais fortement, sur
les discussions et les conclusions qui en étaient tirées, auxquelles elles ont donné le caractère
d’une défense systématique de la durabilité écologique.
Aujourd’hui, avec le déplacement du débat vers l’action en vue de réduire les émanations de
dioxyde de carbone, les débats, de même que les solutions à apporter, ont de moins en moins
de lien avec les opérations de gestion directe des forêts. Sans doute discute-t-on toujours de
modalités concrètes de gestion dans les conférences ministérielles du processus d’Helsinki. Sans
doute les producteurs ont-ils bien promu leur propre instrument de certification, à travers PEFC.
Mais globalement, les solutions proposées au niveau international sont plus de grands mécanismes, tels que celui dit « de développement propre » (MDP) issu de la conférence sur le
carbone de Marrakech, ou celui dit de « la déforestation évitée » (MDE) qui devrait se mettre en
place en 2012 après les conclusions générales de la récente conférence de Bali fin 2007.
Plus le débat se fait global, et moins les solutions strictement forestières, comme celle du règlement contraignant proposé par la France au Forum des Nations Unies pour les forêts de 2007,
ont des chances de voir le jour dans un avenir proche, tant les mécanismes globaux adaptables
sont préférés aux normes de régulation et d’organisation concrète.
Cela dit, la question forestière se pose sans doute différemment selon les lieux. Contrairement à
la dégradation parfois dramatique qui touche la plupart des pays en développement, le couvert
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forestier s’est maintenu voire étendu dans les pays du Nord, en particulier en Europe tempérée
où le contexte historique et économique est différent.
Cette évolution, nourrie par l’industrialisation précoce et l’augmentation de la productivité de l’agriculture, a accompagné l’urbanisation progressive de la société et de ses valeurs fondamentales,
dont relèvent aujourd’hui aussi bien le fonctionnement des médias que l’approche écologique.
Il en est finalement résulté un changement important de l’échelle et du type de demande à
propos des forêts. La gestion forestière a dû s’adapter à cette évolution qui a conduit à promouvoir la récréation comme un usage fondamental des espaces forestiers, ce qui n’est pas allé sans
conflit avec les détenteurs de la ressource, qu’ils soient publics ou privés. Mais au-delà des
intérêts immédiats, c’est bien la vision même de la forêt qui s’est faite plus urbaine : l’idée que
le maintien des forêts contribue à une biosphère “propre”, le “paysage” considéré comme un
objectif en soi, le souci de contenir les pratiques de gestion trop systématiques ou industrielles,
etc. Sans être exclusive des concepts plus traditionnels d’équilibre entre société et nature, c’est
cette vision, nourrie par le débat anglo-saxon sur les ressources naturelles, qui prévaut largement
dans les discussions internationales où se forment les contours des forêts idéales de demain.
Finalement, la vision donnée de la forêt est bien une vision moralisée, celle de citoyens
conscients, urbains et peu impliqués directement.
LE NIVEAU NATIONAL OU ÉTATIQUE : LA FORÊT COMME RESSOURCE À VALORISER
Les grands axes débattus dans les conférences n’ont pas pour seul objectif de former une philosophie consensuelle de l’action à l’échelle mondiale, ils se doivent également d’imprégner les politiques nationales, lesquelles sont censées en résulter de façon plus ou moins directe. Dans la
mesure où ces grands principes et lignes directrices internationales doivent se décliner au niveau de
chaque État, une traduction, prise en charge par l’administration publique nationale, est nécessaire.
D’une façon symétrique, les États nationaux, qui contribuent à la définition des principes
communs à l’échelle internationale, tentent de faire valoir leurs positions respectives, dans un
processus souvent long d’adaptation réciproque.
De fait, les États sont nécessairement en position de faire l’interface entre les demandes qui
émanent de ce fait de l’international, mais aussi du local, et forment le maillon indispensable à
la redéfinition des enjeux mais aussi des conceptions qu’on peut avoir de la forêt.
Les éléments de complexité apportés par cette nécessité d’adaptation du fait de la mondialisation et de l’apparition de nouveaux enjeux à la gestion forestière, obligent les États à intégrer
des valeurs devenues internationales, comme celle de gouvernance qui s’est imposée au cours
des vingt dernières années. Les (plus ou moins) nouvelles modalités de gestion publique qui
sont caractérisées par ce terme sont censées apporter l’efficacité sous ses différentes formes, la
légitimité, ainsi que l’acceptabilité sociale fondée sur la cohésion entre acteurs qui ne sont pas
seulement des acteurs forestiers, mais qui peuvent venir de l’extérieur avec leurs propres normes,
leurs propres concepts, leurs propres visions de la forêt.
Les changements sociaux, en forêt comme ailleurs, donnent une importance toute particulière à la
fois au marché et à la coordination par les États, qui ne fonctionnent pas sur des normes, mais
au moyen de mécanismes activés par des réseaux d’acteurs et des partenariats. Ce nouveau
contexte change bien entendu la nature des relations entre l’autorité publique et la société,
amenant en particulier l’État à ne plus intervenir comme souverain financier, mais en tant que
promoteur de nouvelles formes de coopération entre acteurs. Plus qu’une déduction linéaire de
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principes globaux, ces mécanismes agissent dans le sens d’une recomposition des conceptions
nationales préexistantes, qui de ce fait évoluent pour intégrer les lignes directrices internationales.
Une vision nationale de la forêt
Pour l’État, la forêt apparaît d’abord comme une ressource dont il faut encadrer la gestion. Les
différents acteurs, aussi bien publics (par exemple les communes) que privés (les particuliers
propriétaires de forêts), poursuivent des objectifs et des intérêts qui peuvent différer de ceux de
la puissance publique, dans la mesure où ils sont mus par des considérations purement catégorielles voire individuelles. Le rôle de la communauté nationale est donc, via les politiques
publiques, de définir des règles du jeu permettant aux actions humaines de satisfaire à des
objectifs d’intérêt national.
Du point de vue de l’administration comme de celui des groupes d’intérêts concernés, la forêt
est donc perçue à ce niveau comme un capital à valoriser au moyen de règles admises par tous
comme susceptibles de favoriser l’intérêt général.
Peu importe en fait la nature de ladite forêt.
Qu’il s’agisse de forêt méditerranéenne, de montagne, de forêt rurale ou périurbaine, ne change
pas radicalement cette problématique de l’action publique. C’est au niveau national qu’on
raisonne ici, en termes moins abstraits sans doute qu’au niveau mondial, mais sans forcément
se référer à des situations locales différenciées.
La forêt se trouve donc assimilée à un modèle national défini par son intérêt pour le pays. C’est
du reste la raison pour laquelle les États apparaissent au niveau international comme des entités
ne disposant pas d’une neutralité suffisante, et donc d’une légitimité pour contribuer eux-mêmes
à la discussion sur la forêt de la planète, même si ce sont tout de même ces États qui peuvent
infléchir les principes globaux.
Une vision économique de la forêt
Cette valorisation de la ressource à laquelle aspire l’autorité publique nationale procède d’autant
plus d’une vision économique qu’elle correspond également à des considérations financières qui
lui confèrent la nature d’un investissement public.
Le budget forestier dégagé au niveau national pour financer la conduite des actions publiques
est censé être investi dans cette mise en valeur forestière qui constitue l’objectif premier de la
politique appliquée aux forêts.
À ce niveau, la politique publique s’attache à définir de grandes orientations, auxquelles correspondent des grands types de moyens qui coûtent à la collectivité, et qui sont donc financés, soit
directement par l’État, soit par des mécanismes liés au marché, comme l’est la contribution
volontaire obligatoire (CVO), ou l’était l’ancien Fonds forestier national (FFN).
Contrairement au niveau international, où la question du coût de l’action publique collective
n’est que très rarement abordée dans le détail et est le plus souvent laissée à l’initiative des
acteurs notamment privés, le financement considéré ici comme public reste au niveau national
l’un des éléments majeurs donnant un contenu à la politique publique (cf. entre autres : Niskanen
et al., 2001).
L’action publique, très présente dans le secteur de la forêt et du bois à travers des approches
traditionnelles dirigistes, n’est plus aujourd’hui considérée comme légitime que pour corriger ce
que les économistes appellent les « défaillances de marché » : rupture d’égalité de concurrence,
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externalités négatives, environnementales ou sociales. Le passage du FFN à la CVO illustre bien
en fait ce changement d’approche de la politique visant à remplacer l’intervention publique plus
ou moins directe dans le secteur de la production par l’intervention professionnelle certes coordonnée, mais sans aide d’État au sens du traité de l’Union européenne.
Sans doute cette vision économique est-elle importante.
D’abord parce qu’elle s’inscrit tout à fait dans la problématique du développement durable : il
s’agit bien de faire en sorte que les acteurs gèrent la ressource forestière de telle façon que
celle-ci conserve ses capacités productives à long terme.
Ensuite, parce que l’économie est un objectif commun entre les visions nationale et locale, et
qu’elle peut dès lors former un pont privilégié entre les deux approches : dans la situation française actuelle, caractérisée par une forte prégnance de l’effet de sillage de la production sur les
autres utilités forestières, c’est même probablement le seul pont concret existant.
Dans ce contexte, qui fixe en fait la règle du jeu, l’économie se joue dans un cadre prédéfini,
tout en restant un aspect prédominant dans la vision de ce que doit être la forêt nationale.
Une vision normée de la forêt
L’encadrement par l’État s’effectue encore dans de nombreux cas au travers de normes, aussi
bien juridiques (lois et décrets présidant à l’usage et à la gestion des espaces boisés) que techniques (règles de sylviculture et d’aménagement).
En France, et plus encore chez nos voisins européens, les normes et règles économiques tendent
progressivement sans doute à céder le pas aux mécanismes de marché qui partout sont préférés
à l’action étatique directe. Les aides et les normes d’encadrement de la production voient leur
importance décroître, du fait de l’appauvrissement des États mais également parce qu’elles ne
font plus partie de la boîte à outils de l’action publique dans un contexte de promotion de
nouveaux modes de gouvernance.
Mais on notera que, dans le même temps, les règles environnementales prennent une plus
grande importance, en partie du fait du rôle joué par l’Union européenne.
La forêt reste donc encore largement définie par un ensemble de règles de gestion courante qui lui
donnent à la fois sa structure et son contenu. Elle est finalement assimilée à cet ensemble de normes.
D’un côté, la collectivité attribue aux acteurs des encouragements sous différentes formes (incitations financières, mise à disposition de compétences et de moyens), qu’elle subordonne au
suivi de règles strictes de gestion qui sont censées conduire à une situation conforme à un
supposé intérêt général.
Les principaux outils de politique publique à ce niveau sont la réglementation et la fiscalité. Par
la première, l’État fixe les droits et devoirs de chacun, en établissant de façon rigide ce qui peut
et ce qui ne peut pas se faire.
Par la seconde, l’autorité joue sur l’intérêt comparé pour les acteurs de diverses alternatives de
développement forestier, qui ont donné lieu au préalable à une hiérarchisation souvent informelle au niveau national.
L’élaboration de ces normes puise bien sûr largement dans le discours et l’arsenal défini par le
débat international. La plupart sinon la totalité des règles élaborées au niveau national se justifie
par la nécessité de promouvoir la durabilité de la gestion de la forêt considérée comme ressource.
C’est dire qu’il y a là un lien direct entre ce qui se discute au niveau international et ce qui se
décrète au plan national, sous forme de mesures de politique forestière.
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C’est là que, dans de nombreux cas, la vision écologiste donnée à la forêt dans les débats internationaux, vient encore renforcer le caractère restrictif et contraignant des normes émises au
niveau national.
Au final, la forêt prônée par les autorités publiques nationales en ressort clairement encadrée par
tout un ensemble de limites restreignant l’action des acteurs quels qu’ils soient, en vue de satisfaire l’intérêt général plus ou moins clairement défini.
LE NIVEAU RÉGIONAL OU LOCAL : LA FORÊT COMME ESPACE RURAL
Au niveau local ou régional, qui s’est défini plus récemment comme un lieu de prise de décision
publique, le rapport à la forêt devient par évidence plus étroit. Il change de nature, ce qui
pousse généralement à des mesures plus concrètes et diversifiées, qui traduisent également une
autre vision de la forêt, au service d’un développement qui serait d’abord porté par les locaux.
Une vision spatiale de la forêt
Au niveau régional ou local, la forêt est avant tout un espace, qui marque la vie locale de sa
présence. La forêt est un lieu où se conduisent des activités diversifiées qui sont le fait d’acteurs
différents qui s’opposent souvent, mais qui restent plus ou moins solidaires dès qu’on parle
d’espace assimilé à un territoire.
Sans doute les produits, biens matériels (bois de chauffage, champignons, produits de la chasse,
baies, etc.) et les services, biens immatériels (promenade, randonnées à cheval, pratique d’engins
motorisés ou non, etc.) recherchés en forêt par chacun de ces groupes concernés, sont-ils la
plupart du temps concurrents, l’espace étant bien entendu limité.
Mais les consommateurs de forêt, au niveau local, ont parfois (souvent ?) intérêt à s’entendre sur
un usage conjoint, segmenté dans le temps et dans l’espace, qui est perçu en fait comme la seule
garantie de poursuite à moyen et long termes des activités d’usages en question, sans durcissement des règles restrictives par l’État et sans garantie peut-être d’une grande durabilité de fait.
La participation à ce niveau devient dès lors un passage obligé et récurrent vers l’élaboration de
ce qui est présenté toujours comme un consensus, mais qui résulte la plupart du temps d’un
simple ou difficile compromis.
De toute façon, c’est cette problématique de la gestion conjointe des usages forestiers auxquels
elle donne lieu qui, au niveau local, confère nécessairement à la forêt son caractère spatial de
bien public local.
À ce niveau, la forêt, assimilée à sa contribution au paysage et au développement local sous
toutes ses formes, est perçue avant toute chose comme occupant un lieu, où l’intersectorialité
des actions conduites est à la fois un besoin et une solution.
Une vision concrète de la forêt
Mieux située dans l’espace, la forêt en ressort également plus concrète.
À ce niveau, les actions à conduire concernent directement l’ensemble des activités que chacun
des acteurs s’engage à conduire à l’échelle de son unité de gestion prise isolément. Les politiques d’encouragement définies localement concernent donc des actions très concrètes, qui se
définissent à la fois par leur contenu et leurs modalités, ainsi que par l’implication directe des
acteurs correspondants.
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Elles portent sur des actions bien définies, qui relèvent généralement plus de l’aménagement que
de la politique au sens large.
Au niveau local, la politique parle du concret. Les rapports de propriété et de gestion n’ont par
exemple plus le caractère fictif ou abstrait qu’ils ont à l’échelle nationale. Ils ne correspondent
plus à des règles, mais bien au contraire à des comportements d’acteurs, qui peuvent être directement appréciés et évalués dans la dynamique quotidienne. Et la production conjointe de biens
marchands (appropriés) et de biens publics, dont beaucoup ne sont ni appropriables ni partageables (le paysage, la biodiversité) ne peut se faire que par résolution des conflits entre acteurs
locaux, et non pas usage d’une sémantique politiquement correcte.
À ce niveau, l’adaptation des objectifs et des mesures nationales et internationales conduit à une
prise en considération plus complète de la diversité des demandes — souvent contradictoires —
exprimées par les individus, les foyers et les micro-entreprises.
Cette vision du concret peut amener dans de nombreux cas à rendre plus floue la limite entre
les concepts de forêt, agriculture, ruralité et environnement, tant ils forment ensemble un système
de mode de vie et de développement local, mais la complexité de l’approche n’autorise pas une
globalisation.
Au niveau local ou régional, bien plus qu’aux autres niveaux, la politique forestière ne parle plus
de généralités, mais bien d’action, et d’action définie de façon suffisamment précise pour prendre
sens dans l’espace en répondant directement aux demandes liées aux intérêts présents.
Une vision partenariale de la forêt
Enfin, au niveau local ou régional, il convient de signaler l’engagement plus direct des décideurs
publics aussi bien que des acteurs.
En se rapprochant du terrain, les mesures prises ne gagnent pas seulement une proximité
technique, mais elles ne trouvent leur signification même que dans l’engagement des porteurs
d’intérêts.
D’un côté, les décideurs publics sont en contact direct des citoyens : les maires sont élus tous
les six ans en France sur des programmes locaux pas nécessairement forestiers sans doute mais
néanmoins très concrets, les fonctionnaires de l’administration sont en prise directe, presque
individuelle, avec les bénéficiaires des aides publiques.
Ils prennent conscience de l’importance de l’acceptabilité des décisions dans l’efficacité de
l’action publique, et se mettent la plupart du temps en position de représentation plus ou moins
formelle des demandes locales.
De l’autre, les acteurs prennent plus conscience qu’ailleurs du poids dont ils peuvent disposer
dans l’orientation de choix publics qui se sont en fait rapprochés d’eux. Ils collaborent d’autant
plus aux orientations, au contenu de l’action, et généralement sont beaucoup plus enclins qu’aux
autres niveaux à y participer directement comme co-responsables.
Ce type de rapport entre le citoyen et l’autorité pousse plus qu’ailleurs à donner un contenu à
la contractualisation de l’action publique, par engagement mutuel de chacun dans la réussite du
programme d’intérêt local.
Lorsque les conditions sont réunies (définition d’objectifs communs, légitimité croisée), le partenariat devient alors la solution idoine, pour la prise de décisions concrètes, localisées et visant
l’intérêt local.
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Rapprochée des acteurs du terrain, l’action publique perd son caractère de politique (au sens
noble du terme) pour se redéfinir comme un mode de gestion, ce qui présente bien entendu
quelque avantage (rapprochement des problèmes concrets, obligation de résultats, etc.) mais
également un inconvénient (l’éloignement des grands principes et la solution par le compromis
ne garantissant pas, loin s’en faut, la durabilité).
L’EXEMPLE DE LA FORÊT RURALE
L’exemple des usages et modes de gestion des forêts rurales, dans différentes situations, fournit
un exemple frappant du décalage pouvant résulter de ces trois conceptions de la forêt aux différents niveaux de décision publique.
L’absence de débats internationaux
La forêt rurale paraît d’emblée l’oubliée des discussions dans les grandes conférences internationales sur la forêt.
Au niveau international global (grandes déclarations, principes et critères de FSC), aucune mention
ne peut en fait être trouvée du caractère rural de certains modes de gestion forestière. Que ce
soit le sommet de Rio en 1992, ou les réunions satellites des ONG environnementales et des
États, aucun des grands débats qui se sont révélés structurants de ce qu’est la gestion durable
des forêts n’a attribué la moindre place au rôle joué par les pratiques rurales.
Dans certaines de ces réunions, celles en particulier où l’on parle des forêts tropicales et où les
ONG environnementales sont très présentes, la vision présentée de ces pratiques est même franchement négative (émission de carbone, pratiques illégales d’exploitation, etc.). La gestion des
forêts par les ruraux est le plus souvent assimilée à un ensemble de pratiques dégradantes.
Tous les relevés de conclusion s’accordent néanmoins à considérer le rôle de la forêt comme
moteur possible du développement rural local. Mais le peu de liens existant entre de telles
déclarations et les conclusions qui en sont tirées en souligne le caractère uniquement rhétorique.
Cette faible prise en compte de la ruralité de la gestion forestière s’explique.
La discussion générale sur la gestion durable des forêts est d’abord, on l’a vu, beaucoup trop
générale pour que les débats, déjà difficiles à faire déboucher sur des consensus même mous,
ne s’encombrent de considérations concrètes différenciées selon les situations et les acteurs
locaux. À cette échelle, lorsqu’on parle de forêt, peu importe le type, le lieu et le gestionnaire.
Le dialogue international sur les forêts est également fortement marqué par les analyses des
experts des pays du Nord, pays où dans la plupart des cas on a assisté, au cours des cinquante
dernières années, à un processus de différenciation spatiale nette des activités agricoles et forestières. Si, jusqu’au début du XIXe siècle, les modalités de mise en valeur des forêts en Europe
sont restées directement issues des pratiques des agriculteurs qui en étaient aussi les usagers
directs, les transformations économiques et sociales de la société ont vite progressivement
relégué les pratiques forestières rurales à un aspect anecdotique. La concentration dans l’espace
liée à l’intensification a fait de la production agricole un secteur utilisant des sols spécifiques,
distincts de la zone forestière depuis moins soumise aux usages des agriculteurs.
Ensuite, il est clair que le moteur principal du débat international sur les forêts est le développement d’une vision carrément urbaine de ce qu’est la forêt et de ce que doit être sa gestion.
Les transformations de la société qui viennent d’être mentionnées ont elles-mêmes fini par
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donner de la forêt une vision plus abstraite, plus conceptualisée, plus adaptée aux besoins d’une
demande qui est formulée par des citadins. Il n’est que de constater le rôle majeur joué dans
l’orientation du débat international par les organisations de défense de l’environnement, qui
représentent typiquement ce type d’attente. D’ailleurs, on peut même penser que l’élargissement
des discussions sur la forêt à des thèmes plus globaux liés aux services environnementaux et
aux changements globaux, est également de nature à renforcer encore le caractère abstrait des
discussions et le poids dans celles-ci des écologistes.
Les pratiques rurales ne trouvent donc pas dans le débat international le moindre justificatif à
leur développement, au contraire. Les grands principes élaborés à l’échelle du globe doivent
s’appliquer au monde rural sans qu’il soit besoin d’en faire une mention expresse et spécifique
(Wiersum et al., 2002).
Cette absence de la forêt rurale des grands débats internationaux ne présente peut-être pas que
des inconvénients, tant on peut même se demander si, dans un tel contexte, sa prise en compte
formelle dans les discussions n’aurait pas alors comme principal résultat de dessaisir les acteurs
ou de les enfermer dans des cadres inadaptés, surtout générateurs de banalités creuses, faute
d’un choix d’échelle pertinent.
En tout cas, force est de constater qu’il n’existe pas à ce niveau de directives ou d’axes stratégiques mentionnant explicitement le caractère rural des pratiques.
Le développement agricole national
Au niveau national, la situation est sans doute différente.
Pour faire passer dans les régulations nationales les grandes lignes proposées par les conférences internationales, force est besoin d’un traducteur, qui le plus souvent se trouve être l’administration forestière d’État chargée de faire appliquer les mesures de politique forestière.
À ce niveau, la prise en considération de l’aspect rural des pratiques de gestion durable des
forêts intervient de façon plus nette.
D’abord, le ministère de l’Agriculture est le plus souvent l’instance étatique de contrôle et même
dans certains cas de gestion des forêts (au moins des forêts publiques).
Cette situation institutionnelle devrait normalement faciliter l’intégration des questions forestières
dans celles de développement rural en général. Mais force est de constater que la forêt donne
souvent lieu à un traitement différencié dans la politique nationale de ce ministère. Par ailleurs,
les problèmes agricoles peuvent s’avérer des enjeux importants du point de vue national.
Par exemple, la France a toujours fortement soutenu, contre d’autres pays membres, le maintien
d’une politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne, soit que la population active
agricole fût importante, soit que l’exportation de produits agroalimentaires contribuât directement
à l’équilibre de la balance commerciale du pays. Dans la mesure où les mesures de politique
publique concernant l’espace rural sont fortement marquées par les orientations communautaires,
il est compréhensible qu’existe un lien direct entre le caractère proprement agricole de la politique nationale et ses éléments forestiers.
La France avait même, dans les années 1980, donné une importance rhétorique particulière à la
forêt des agriculteurs, avant de s’apercevoir que la diminution nette du nombre des exploitations
agricoles condamnait cette forme rurale de gestion forestière à la portion congrue (Balent, 1996).
Aujourd’hui, l’intérêt national d’un rapprochement des questions agricole et forestière reparaît en
France sous une autre forme : il est possible en fait que la future PAC, moins productiviste et
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plus structurelle, attribue une importance plus grande à la gestion de la forêt dans les territoires
ruraux, avec à la clé un ensemble de moyens financiers dont il paraîtrait inutile de se priver
(Buttoud, 2003 ; Slee et Wiersum, 2001).
De même dans la plupart des pays en développement, le secteur agricole reste prédominant pour
l’alimentation de la population, une grande partie de la population vivant en zone rurale, et les
forêts sont fortement utilisées par des usagers nombreux et différents. Il est donc normal que cet
aspect soit prédominant en matière de politique nationale. La plupart des stratégies de l’État dans
le domaine agricole et forestier attribuent dès lors une importance fondamentale aux relations
entre ces deux secteurs, qui n’a pas diminué avec le temps, bien au contraire (Buttoud, 2001).
Mais là encore, dans les deux cas, l’intérêt, pour grand qu’il soit, ne se traduit qu’en mesures
générales, principalement de régulation ou de fiscalité.
En France, une planification très générale de l’aménagement de l’espace rural n’est pas nécessairement suivie de moyens, et le traitement des forêts des agriculteurs ne se trouve pas différencié de celui des autres types de forêts.
Dans les pays en développement, l’aspect rural des modes de gestion intervient le plus souvent
à travers un mécanisme juridique de transfert simple aux communautés rurales locales de droits
et devoirs en matière de gestion de certaines forêts, à la discrétion de l’État et de son administration ; mais ce dispositif prévoit plus la redistribution de droits et de devoirs qu’il ne
s’adapte aux aspects ruraux de la gestion forestière. Dans de nombreux cas, le transfert des
droits de gestion des forêts aux communautés rurales ne s’effectue qu’après qu’un ensemble
d’exploitations ordonnées par l’État a rendu la ressource plus difficile à conserver à long terme.
L’État national se préoccupe donc bien en principe de forêt dans ses relations avec le développement agricole, mais cela ne se concrétise pas, loin de là, par des mesures claires et volontaires visant à orienter la gestion et les usages des espaces boisés par les ruraux.
Pas plus qu’au niveau international, les spécificités d’une gestion rurale ne sont prises en compte
au niveau national, ce qui entraîne dans de nombreux cas la négation de fait de ces pratiques
par les normes d’encadrement.
Concrètement, les législations et politiques nationales freinent plus qu’elles n’encouragent une
gestion rurale des espaces forestiers.
En n’y attribuant aucune importance spécifique, les politiques nationales de la forêt peuvent
même constituer des freins parfois puissants à l’implication des ruraux dans le développement
forestier, comme l’atteste la situation dans de nombreux pays en développement.
Le projet local forestier
C’est donc au niveau local qu’il faut chercher les directives existantes en matière de soutien ou
d’orientation des pratiques rurales en forêt.
À ce niveau, où l’enjeu est à la fois économique (emplois correspondants, filières courtes de
valorisation), social (maintien du tissu rural d’activités et donc de services publics) et politique
(maintien d’un électorat fonctionnant comme une réserve de voix), intégrer les pratiques rurales
au développement forestier devient bien sûr une nécessité concrète.
Les exemples en sont nombreux.
En France, le développement spectaculaire des chartes forestières de territoire (CFT ) ne tient
sans doute pas qu’à leur intérêt en matière d’accès aux financements publics. L’élaboration de
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projets de développement local permet de mieux situer les actions forestières dans le développement rural : le rôle majeur joué dans l’orientation de ces chartes par les élus locaux est là
pour attester de leur intérêt politique dans un contexte de restriction budgétaire au niveau
national et de définition de nouvelles actions centrées sur le local. D’un certain point de vue, les
CFT sont une réponse alternative de l’échelon local au retrait de l’État des dispositifs d’orientation des pratiques de gestion forestière. Définies localement par des acteurs dominants locaux,
elles intègrent nécessairement la dimension rurale des projets, tout en assurant au niveau du
discours la traduction de la politique nationale (Moquay, 2007).
Un autre exemple français peut être trouvé dans le partenariat entre l’Office national des Forêts
(ONF ) et les communes forestières, coordonné par leur organisation de représentation, la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR). Une remise à plat des responsabilités de
chacun dans l’action locale de développement des forêts publiques permet une spectaculaire adaptation de la politique forestière nationale aux réalités locales portées par les élus de ces communes.
La situation est tout à fait comparable dans les pays en développement, où l’on a assisté au
cours des années 1990 à un foisonnement spectaculaire de discours et de concepts sur les
formes d’association locale des ruraux à la gestion forestière. Sous les diverses formes possibles
(modèles d’“agroforesterie” bien sûr, mais aussi gestion forestière “communautaire”, gestion
forestière dite “collaborative”, co-gestion des filières de bois-énergie, etc.), les ruraux, généralement les paysans ou les groupes de paysans, peuvent se trouver associés à la gestion forestière
au point d’en devenir les principaux acteurs. La plupart du temps, ces initiatives n’ont certes pas
résulté de véritables politiques nationales ou régionales, mais bien d’un soutien pressant de la
part de projets de développement (la plupart du temps internationaux) qui sont intervenus directement au niveau local, passant le plus souvent au-dessus des orientations politiques nationales.
Il s’agit même dans beaucoup de ces cas d’un mécanisme autonome fondé sur le local par opposition aux normes globales nationales.
Dans les deux exemples cités, c’est bien au niveau régional ou local que la considération de
l’aspect rural des pratiques est intervenu.
Un grand décalage entre discours et faits
Malgré la prise en compte au niveau local d’une approche rurale des pratiques forestières, force
est de constater que subsiste un hiatus important entre ce qui pourrait se faire et ce qui se fait
vraiment, même sur le terrain (Cemagref-Inra, 1995).
Surtout lorsqu’elles se contentent de traduire par ricochet les directives nationales, voire internationales (ne serait-ce que pour se trouver des justificatifs et également des financements), les orientations locales correspondantes ne sont pas toujours, loin s’en faut, adaptées aux situations locales.
Y a-t-il bien, comme on le dit, attribution de réelles responsabilités aux usagers ruraux ? Il n’est
que de constater le flou important qui existe sur les droits de propriété et de gestion des fameux
produits et services forestiers non ligneux. La collecte des plantes à sauce, du bois-énergie et de
la viande de brousse, dans les pays en développement reste, quelle que soit l’évolution diverse
des réglementations des usages ruraux, encore largement considérée comme a priori délictueuse.
Alors même que le pâturage sous forêt contribue fortement aux revenus des paysans, et que les
espaces boisés servent surtout de réserve foncière, en accès presque libre, où les paysans
viennent trouver les terres rendues nécessaires par l’accroissement dans l’espace des pratiques
agricoles, ce sont des pans fondamentaux de la logique des systèmes agraires dans le Sud, qui
ainsi se trouvent niés par les politiques globales, qu’elles soient internationales ou nationales,
lorsque celles-ci restent aussi sectorielles.
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Plus près de nous, en France comme chez nos voisins européens, des activités importantes du
point de vue récréatif et économique comme la chasse ou la cueillette des champignons et des
baies s’effectuent dans des conditions qui ne donnent pas toujours au propriétaire et au gestionnaire de la forêt toute latitude pour faire participer ces activités au développement forestier local
(Glück et al., 1996).
Dans la plupart des instances de discussion de ces options locales, la participation des acteurs locaux
reste finalement faible. Les ruraux restent encore parmi les grands absents des processus participatifs.
Selon les situations, le passage du national au local est très contrasté.
Ici, on assiste à un transfert sélectif de responsabilités et dans des situations opportunes, comme
c’est le cas en ce qui concerne l’introduction d’une gestion “communautaire” ou “collaborative”
(Buttoud, 1995 ; Sikor, 2006). Le local ne devra alors s’intéresser qu’aux aspects mal maîtrisés
par le national. S’agit-il de passer la main aux locaux pour déresponsabiliser l’État de la gestion
d’espaces convoités par de multiples acteurs ou simplement non productifs au sens de l’administration ? Peut-on ainsi responsabiliser les locaux dans un contexte d’échec du national ?
Ailleurs, il semblerait qu’existe quelque danger à transférer au local l’ensemble des responsabilités de gestion d’un patrimoine forestier qui participe d’équilibres plus globaux. Dans ce cas, qui
a peur de la démocratie locale, surtout dans les pays en développement où la question politique
se pose parfois dans ces termes explicites ? Plus concrètement, jusqu’où peut aller l’autorité
publique pour tenir compte des demandes locales ? Doit-elle nécessairement les traiter de façon
complète, et alors quels critères doit-on brandir pour garantir la durabilité ?
Dans de nombreux cas, la nécessaire réhabilitation de pratiques locales par les ruraux ne s’effectue que lentement, au coup par coup, et de façon encore bien incomplète.
La compréhension, et donc le respect, des modalités de gestion par les ruraux, qu’il s’agirait de
toute façon de redéfinir pour tenir compte des changements intervenus, constituerait une première
étape dans la reconnaissance des pratiques locales (Hoogstra et al., 2004).
Une seconde étape serait de mettre en discussion la question de savoir si les paysans savent ce
qu’ils font et pourquoi ils le font, afin d’en déduire comment faire évoluer un système de développement rural qui serait alors d’autant plus durable que ces ruraux sont forts. Il s’agirait alors
que les directions prises au niveau local s’appuient sur des normes et mécanismes assurant des
revenus durables aux agriculteurs en question, tout en reconstruisant le système de droits et de
devoirs les concernant.
On est certainement loin du compte.
Au-delà de cet exemple de la forêt rurale, il faut bien voir que la question de l’articulation entre
ces trois niveaux de prise de décision publique (l’international, le national, le régional ou local)
va constituer un point de débat fondamental pour l’évolution des politiques forestières en France
et en Europe, comme dans les pays en développement.
Cette confrontation latente entre une problématique de biens publics globaux (climat, biodiversité) et locaux (paysage, développement local, usage et gestion de la forêt par les ruraux) doit
être dépassée par une adaptation réciproque des modes de gestion publique aux différents
niveaux précités. La difficulté tient autant à la variété des acteurs et des cadres d’action qu’à un
degré de compréhension des enjeux très inégal selon les situations (Krott, 2005).
Jusqu’ici, chacun des niveaux de prise de décision publique mentionnés (international, national,
local et régional) a surtout évolué selon une logique propre qui a même pu freiner l’articulation
nécessaire avec les deux autres.
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Une plus grande efficacité mais aussi légitimité de l’action publique dans un secteur forestier en
pleine redéfinition passe pourtant par une meilleure coordination entre ces niveaux, sans remettre
en question les différentes visions de la forêt (l’écosystème, la ressource, l’espace), mais en leur
donnant une cohérence d’ensemble qui seule peut garantir la durabilité, quel que soit ce qu’on
met derrière ce terme.
De la qualité de cette adaptation réciproque, dépendront en fait largement les nouveaux modes
de gouvernance forestière qui se mettent un peu partout en place.
Irina KOUPLEVATSKAYA-BUTTOUD - Gérard BUTTOUD
Laboratoire de Politique forestière
AgroParisTech - ENGREF
14, rue Girardet
CS 14216
F-54042 NANCY CEDEX
([email protected])
([email protected])
Recherche conduite dans le cadre du projet 2007-09 POPULAR (“Politiques publiques et gestions rurales de
l’arbre et de la forêt : alliance durable ou marché de dupes ? ”), du programme fédérateur ADD (Agriculture
et développement durable) de l’Agence nationale de la Recherche (ANR).
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LES TROIS VISIONS DE LA FORÊT DANS LE DÉBAT SUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE : PLANÈTE, RESSOURCE ET TERRITOIRE
(Résumé)
Si le débat sur le développement durable a largement changé les approches de la gestion et de la politique
forestières, il a également conduit à une redéfinition de ce qu’on entend par forêt aux différents niveaux de
prise de décision. Une analyse du discours sur le développement forestier amène ainsi à distinguer trois
conceptions : au niveau international, un concept écologique de préservation des grands équilibres de la
planète par fourniture de services environnementaux globaux ; au niveau national, une vision économique
conduisant à chercher à valoriser une ressource ; au niveau régional ou local, une approche de développement centré sur l’espace rural à défendre contre l’urbanisation de la société. À ces trois niveaux, correspondent des stratégies et jeux d’acteurs différents, qui conduisent à des outils de politique et de gestion
eux-mêmes différenciés. C’est cette différenciation entre niveaux qui crée la richesse du débat actuel sur le
forêt, mais aussi les inconsistances entre politiques constatées, dont le décalage entre discours et actions
concernant la gestion de la forêt rurale fournit une illustration.
THREE VISIONS OF FORESTS IN THE DEBATE ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT – PLANET, RESOURCE AND TERRITORY
(Abstract)
While the debate about sustainable development has considerably altered approaches to forest management
and policy, it has also led to a redefinition of the meaning of a forest at various decision-making levels.
Three conceptions emerge from an analysis of the discussions on forestry development: at the international
level, an environmental conception focused on preserving the planet’s main equilibria by providing global
environmental services; at the national level, an economic vision centred on capitalising on the resource; and
at the regional or local level, a development approach that highlights the need to protect the rural environment from urbanisation. The strategies and behaviours of players differ for these three levels as do the policy
and management tools they devise. This explains the diversity of the current debate on forests as well as
the inconsistencies observed between policies as illustrated by the hiatus between what is said and what is
done in the area of rural forest management.
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